Debatiendo las políticas de garantía de rentas (II)

Parte 2: Las políticas a desarrollar: avances en las prestaciones individuales del sistema de Seguridad Social y en las prestaciones familiares, sin olvidar la necesidad de una última malla de seguridad, diseñada y gestionada en el ámbito autonómico y local

El PAÍS, 20/7/2015 Pedro Sánchez propone un “ingreso mínimo vital” El líder del PSOE anuncia una medida dirigida a personas en situación de exclusión social y a más de dos millones de niños situados en el umbral de la pobreza

En cierta forma, se está consolidando en España un cierto consenso respecto a la necesidad de abordar la política de garantía de ingresos a través de la extensión de las prestaciones individuales destinadas a garantizar al conjunto de la población una protección suficiente. Aunque existen distintas corrientes y planteamientos de actuación, se observan ciertas líneas de potencial convergencia en las propuestas.

Una primera corriente insiste, por un lado, en la necesidad de fundamentar la protección económica básica en una prestación universal, individual e incondicional para toda la población, la Renta Básica. Daniel Raventós es, en la actualidad, el principal impulsor de esta aproximación, contando con el apoyo de otros investigadores cualificados como Jordi Arcarons, Lluís Torrens o Antoni Domènech. Recogida en principio la propuesta en su práctica integridad por Podemos en su programa para las elecciones europeas, a pesar de un reciente cambio de orientación hacia planteamientos de Renta Garantizada, ciertos sectores de este movimiento político siguen tratando de impulsar esta estrategia.

Aunque no existen apoyos políticos suficientes para pensar que esta línea de actuación pueda llegar a concretarse a medio plazo en un programa de reforma integral del sistema de protección, sí existen algunos ámbitos en los que la posibilidad de acercamiento resulta factible. Esta posibilidad se perfila, en particular, en un apoyo creciente a la reforma las prestaciones familiares en una línea universalista. Son numerosas, en este caso, las voces que insisten en la conveniencia de introducir, de forma más o menos progresiva, una prestación económica universal para menores.

Una segunda corriente plantea, por su parte, una extensión de los mecanismos de protección más normalizados al conjunto de la población afectada por contingencias susceptibles de generar situaciones de desprotección. En esta línea se sitúa la propuesta de UGT y de CCOO de extender, en aplicación del artículo 41 de la Constitución, el sistema de prestaciones no contributivas para hacer frente a la contingencia definida por una situación de desempleo no protegido. 

Este planteamiento se aleja en varios sentidos de la propuesta de Renta Básica. Por una parte, el acceso a este tipo de prestaciones no es incondicional y pretende vincularse al mantenimiento de la situación de necesidad vinculada al desempleo. Por otra parte, en ningún caso se plantea la completa universalización que propone la Renta Básica, extensible a la población con acceso a ingresos por trabajo. Pero, en lo relativo a la población no ocupada, esta aproximación sí se plantea como una extensión de la protección individual que, al menos en el caso de la población no ocupada, podría tender hacia la universalidad.

El PSOE ha recogido gran parte de la propuesta de UGT y CCOO y la ha ampliado, de forma coherente, al conjunto de hogares sin ingresos y en condición de necesidad, proponiendo garantizarles un mínimo de 426 euros mensuales a través de una nueva modalidad de prestación no contributiva. Su propuesta, que también prevé complementos por personas adultas a cargo, se combina además con una extensión de las prestaciones familiares, orientada a garantizar unos ingresos mensuales a hijos e hijas con ingresos inferiores a los 17.000 euros anuales. Las cuantías varían, en función del nivel de renta, siempre por debajo del umbral señalado, entre 50 y 150 euros mensuales por menor.

Las distintas propuestas planteadas, desde el modelo de Renta Básica de Raventós y su equipo hasta el Ingreso Mínimo Vital del PSOE, resultan sin duda positivas. Plantean sin embargo dos problemas, íntimamente interrelacionados. El primer problema tiene que ver con una evidente voluntad de cerrar el sistema de protección en torno al modelo de prestaciones que se plantea. Esto es evidente en la propuesta de Renta Básica que, de forma explícita, se vincula a la eliminación del resto del sistema prestacional, incluidas las rentas mínimas autonómicas. Pero está también presente en la propuesta socialista.

El modelo planteado por el PSOE se caracteriza en este punto por un avance respecto a la propuesta de UGT y CCOO al comprometerse de forma clara con un modelo de gestión autonómica de la prestación del Mínimo Vital. Sin embargo, introduce una clara estrategia de cierre del sistema en torno a las prestaciones de Seguridad Social. El nuevo Ingreso Mínimo Vital se perfila así como la última red de protección: “Esta medida se diseña como la última red de protección, cuando persista la necesidad, una vez agotadas las medidas vinculadas al nuevo marco de convivencia, dirigidas a la inclusión económica, social y laboral y de mejora de la protección por desempleo (derechos, fiscalidad, educación, nuevo Estatuto de los trabajadores, SMI, etc.)”, señala la propuesta socialista.

El segundo problema es una mera consecuencia del planteamiento señalado. Supone, en la práctica, un golpe de gracia al sistema de garantía de ingresos desarrollado por las comunidades autónomas. Tanto la propuesta de Renta Básica como, de forma menos explícita, el sistema propuesto por el PSOE se caracterizan por una evidente voluntad de alejarse de un sistema de rentas mínimas autonómicas que consideran fracasado, un planteamiento también muy presente en la propuesta de UGT y CCOO. 

Pero, ¿por qué resulta este planteamiento problemático?, se preguntarán muchos. La razón es que las propuestas actuales de potenciación del sistema de prestaciones individuales, a regular en el ámbito estatal, resultan insuficientes para hacer frente al problema de la pobreza en España. Esto es cierto en el caso de la Renta Básica, propuesta que de contar con un hipotético apoyo político, actualmente inexistente, se traduciría sin duda en una propuesta de gasto que impediría establecer una cuantía suficiente para hacer frente a la pobreza. 

Lo es también en las formulaciones con mayor posibilidad de ser aplicadas, en concreto en la propuesta formulada por el PSOE. Las cuantías de garantía que se plantean en el Mínimo Vital, junto a las prestaciones para menores que le acompañan, son manifiestamente insuficientes. Eso es evidente al menos en comunidades muy urbanizadas y con un coste de la vida, medido en términos de Paridad de Poder de Compra, que resulta en general bastante superior a la media.

En el supuesto de que la pretensión de cierre de la red de protección que inspira la propuesta del PSOE se tradujera en límites efectivos a la posible actuación complementaria de las Comunidades Autónomas, tal y como ha sido habitual en la política de prestaciones por desempleo de la Administración del Estado, la sustitución del actual sistema de Rentas Mínimas por el Mínimo Vital y las prestaciones familiares mejoradas supondría un notable retroceso. En el caso del País Vasco, por ejemplo, los datos de la tabla 1 ponen de manifiesto una notable caída en los niveles de protección con respecto a la protección existente en la actualidad. 

Tabla 1 Relación entre las cuantías garantizadas por el Mínimo Vital+Prestaciones Familiares propuestas por PSOE y por el sistema RGI/PCV (sin y con PCV). Datos mensuales. País Vasco
TIPOS DE FAMILIA		A. Máximo Mínimo vital	B. RGI	A/B*100	C. RGI+ PCV	A/C *100
Persona sola		426,00	619,28	68,8	869,28	49,0
Parejas sin hijos/as		426,00	795,22	53,6	1045,22	40,8
Parejas con hijos/as menores	Un hijo/a	576,00	879,66	65,5	1129,66	51,0
	Dos hijos/as	726,00	879,66	82,5	1129,66	64,3
	Cuatro hijos/as	1026,00	879,66	116,6	1129,66	90,8
Parejas con hijos/as menores y mayores	Dos hijos/as (1+1)	720,00	879,66	81,8	1129,66	63,7
	Cuatro hijos/as (2+2)	1008,00	879,66	114,6	1129,66	89,2
Monoparentales con hijos/as menores	Un hijo/a	576,00	840,26	68,6	1090,26	52,8
	Dos hijos/as	726,00	924,70	78,5	1174,70	61,8
Monoparentales con hijos/as menores y mayores	Dos hijos/as (1+1)	576,00	924,70	62,3	1174,70	49,0
Monoparentales con hijos/as mayores	Un hijo/a	426,00	840,26	50,7	1090,26	39,1
	Dos hijos/as	576,00	924,70	62,3	1174,70	49,0

Nota: Los ingreso por Mínimo Vital incluyen las Prestaciones Familiares ampliadas propuestas por el PSOE, calculándose en el supuesto más favorable, susceptible de garantizar el acceso a la prestación máxima. Las cuantías garantizadas serían significativamente menores para las unidades familiares con Rentas entre 7.100 y 17.000 euros anuales.

Salvo en el caso de parejas con cuatro o más menores, la aplicación del nuevo modelo propuesto supondría una caída mínima del 17,5% en la protección respecto a la actual Renta de Garantía de Ingresos (caso de las parejas con dos hijos o hijas menores). La pérdida sería del 31,2% en el caso de una persona sola, del 34,5% en el de una pareja con un hijo o hija menor, del 37,7% en el supuesto un familia monoparental con dos hijos o hijas mayores de edad y del 46,4% en el caso de parejas sin hijos o hijas.

El deterioro resultaría aún mayor si se toman en consideración las prestaciones complementarias, por ejemplo las previstas en materia de apoyo al acceso y el mantenimiento en la vivienda, en concreto la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV). Si se compara con la protección garantizada de manera conjunta por la RGI y la PCV en el País Vasco, las pérdidas resultarían generalizadas. Se acercarían o superarían el 50% en el caso de personas solas, parejas sin hijos o hijas, parejas con un hijo o hija menor y en la mayor parte de las familias monoparentales.

En realidad, la propuesta de Mínimo Vital, acompañada de mejores prestaciones para menores, resultaría más positiva si no pretendiera resolver desde un único ámbito de intervención, el de la Seguridad Social, lo que en Europa y Norteamérica se resuelve habitualmente a través de la aplicación conjunta de prestaciones vinculadas a distintos ámbitos de actuación protectora. Como también sucede con el modelo de prestación por desempleo de UGT y CCOO, el planteamiento del Mínimo Vital socialista tendría más sentido si se limitara a introducir una nueva prestación individual no contributiva de protección a la falta de ingresos, sin tratar de cubrir por esta vía necesidades que normalmente se resuelven a través de un sistema de Rentas Mínimas. Una aproximación acorde con este planteamiento hubiese propuesto completar el modelo de Mínimo Vital y Prestaciones Familiares con un compromiso de participación de las comunidades autónomas, equivalente a entre un 25% y un 50% del gasto estatal en el Mínimo Vital, a través de un mayor nivel de gasto en un sistema de rentas mínimas y otro tipo de prestaciones complementarias orientadas a luchar contra la pobreza.

La propuesta del PSOE pretende en cambio resolver en el ámbito estatal lo que, hasta ahora, se había tratado de cubrir a través de una acción autonómica, un planteamiento que vuelve a reflejar una cierta suspicacia de los actores dominantes en la política estatal respecto a las actuaciones que se desarrollan en el ámbito autonómico. Supone, de alguna manera, una cierta vuelta al escenario conocido a finales de los 80 en el que también se contraponía la acción autonómica en materia de salario social con la política de prestaciones no contributivas.

El matiz es que en la actualidad resultaría poco probable que el dinamismo autonómico pudiera desbordar al Estado como ocurrió en aquel periodo. En la práctica, la introducción del Mínimo Vital significaría en gran medida el fin de la acción de las Comunidades Autónomas en esta materia. Incluso en el supuesto de que se pretendiera aceptar una actuación de las Comunidades Autónomas, en ausencia de una política de financiación complementaria, la propuesta del PSOE parece inequívocamente destinada a acabar con el sistema de Rentas Mínimas autonómicas en España. Las únicas excepciones probables serían las comunidades de régimen foral, Euskadi y Navarra, siempre que asuman en solitario, como sucede hasta ahora, la financiación de sus políticas de garantía de ingresos.

En un Estado caracterizado por la fuerte diversidad, y estructurado de acuerdo con el principio de autonomía política, resulta sin embargo erróneo pretender situar en el ámbito de las prestaciones estatales el sistema de última red para la cobertura de las necesidades básicas. Las Comunidades Autónomas deberían contar con un margen para completar las actuaciones estatales, en especial cuando tuvieran una expresa voluntad política de priorizar el gasto en programas contra la pobreza.

Un sistema que no funcionara así sería poco operativo para hacer frente a las necesidades, situando en condiciones de desigualdad comparativa a las comunidades más urbanas y con mayor coste de la vida, si no se garantizaran cuantías altas en los mecanismos de Renta Básica o en las prestaciones de Seguridad Social. Como hemos podido comprobar, no es el caso que puede esperarse en España, donde persistirán las bajas cuantías de las prestaciones no contributivas. Estas bajas cuantías son, de hecho, uno de los elementos que explican el mantenimiento estructural de la pobreza en España, incluso con anterioridad a la crisis actual.

El modelo de Mínimo Vital no aborda, además, la necesidad de complementar la política de garantía de ingresos para hacer frente al conjunto de las necesidades básicas y no sólo a las de alimentación, vestido o calzado. La experiencia de las políticas de garantía de ingresos en España muestra que es necesario hacer frente a otras muchas problemáticas específicas que pueden afectar a los hogares. Aunque la mayor parte de ellas se vinculan al pago de la vivienda, la casuística de necesidades especiales resulta mucho más amplia, siendo preciso considerar otras necesidades especiales, además de los problemas relativos a procesos de endeudamiento o de emergencia social.

Es cierto que los sistemas de protección general son los llamados a evitar que esta actuación complementaria, propia del sistema llamado de asistencia social en la Constitución, resulte necesaria. Sin embargo, la conveniencia de esta actuación es una consecuencia de las insuficiencias del modelo de protección general del Estado, tanto en el ámbito de la garantía de ingresos como del acceso a la vivienda, resultando por tanto necesario seguir aceptando la posibilidad de esta intervención propia del ámbito de la asistencia social.

Esto no significa plantear un doble modelo de protección, basado en premisas diferenciadas en cuanto al tipo de atención ofrecida. Aunque enmarcada en el ámbito de la asistencia social, las actuaciones de las Comunidades Autónomas pueden también definirse en términos de derechos subjetivos. La experiencia de algunas comunidades autónomas en esta materia lo demuestra.