Parte 2: Las políticas a desarrollar: avances en las prestaciones
individuales del sistema de Seguridad Social y en las prestaciones familiares,
sin olvidar la necesidad de una última malla de seguridad, diseñada y
gestionada en el ámbito autonómico y local
El PAÍS, 20/7/2015
Pedro Sánchez propone un “ingreso mínimo vital”
El líder del PSOE anuncia una medida
dirigida a personas en situación de exclusión social y a más de dos millones
de niños situados en el umbral de la pobreza
|
En cierta
forma, se está consolidando en España un cierto consenso respecto a la
necesidad de abordar la política de garantía de ingresos a través de la
extensión de las prestaciones individuales destinadas a garantizar al conjunto
de la población una protección suficiente. Aunque existen distintas corrientes y
planteamientos de actuación, se observan ciertas líneas de potencial convergencia
en las propuestas.
Una primera
corriente insiste, por un lado, en la necesidad de fundamentar la protección
económica básica en una prestación universal, individual e incondicional para
toda la población, la Renta Básica. Daniel Raventós es, en la actualidad, el
principal impulsor de esta aproximación, contando con el apoyo de otros
investigadores cualificados como Jordi Arcarons, Lluís Torrens o Antoni
Domènech. Recogida en principio la propuesta en su práctica integridad por
Podemos en su programa para las elecciones europeas, a pesar de un reciente
cambio de orientación hacia planteamientos de Renta Garantizada, ciertos
sectores de este movimiento político siguen tratando de impulsar esta
estrategia.
Aunque no
existen apoyos políticos suficientes para pensar que esta línea de actuación
pueda llegar a concretarse a medio plazo en un programa de reforma integral del
sistema de protección, sí existen algunos ámbitos en los que la posibilidad de acercamiento
resulta factible. Esta posibilidad se perfila, en particular, en un apoyo creciente
a la reforma las prestaciones familiares en una línea universalista. Son
numerosas, en este caso, las voces que insisten en la conveniencia de
introducir, de forma más o menos progresiva, una prestación económica universal
para menores.
Una segunda
corriente plantea, por su parte, una extensión de los mecanismos de protección
más normalizados al conjunto de la población afectada por contingencias
susceptibles de generar situaciones de desprotección. En esta línea se sitúa la
propuesta de UGT y de CCOO de extender, en aplicación del artículo 41 de la
Constitución, el sistema de prestaciones no contributivas para hacer frente a
la contingencia definida por una situación de desempleo no protegido.
Este
planteamiento se aleja en varios sentidos de la propuesta de Renta Básica. Por
una parte, el acceso a este tipo de prestaciones no es incondicional y pretende
vincularse al mantenimiento de la situación de necesidad vinculada al
desempleo. Por otra parte, en ningún caso se plantea la completa
universalización que propone la Renta Básica, extensible a la población con
acceso a ingresos por trabajo. Pero, en lo relativo a la población no ocupada,
esta aproximación sí se plantea como una extensión de la protección individual
que, al menos en el caso de la población no ocupada, podría tender hacia la
universalidad.
El PSOE ha
recogido gran parte de la propuesta de UGT y CCOO y la ha ampliado, de forma
coherente, al conjunto de hogares sin ingresos y en condición de necesidad, proponiendo
garantizarles un mínimo de 426 euros mensuales a través de una nueva modalidad
de prestación no contributiva. Su propuesta, que también prevé complementos por
personas adultas a cargo, se combina además con una extensión de las
prestaciones familiares, orientada a garantizar unos ingresos mensuales a hijos
e hijas con ingresos inferiores a los 17.000 euros anuales. Las cuantías
varían, en función del nivel de renta, siempre por debajo del umbral señalado, entre
50 y 150 euros mensuales por menor.
Las distintas propuestas planteadas,
desde el modelo de Renta Básica de Raventós y su equipo hasta el Ingreso Mínimo
Vital del PSOE, resultan sin duda positivas. Plantean sin embargo dos problemas, íntimamente interrelacionados.
El primer problema tiene que ver con una evidente voluntad de cerrar el sistema
de protección en torno al modelo de prestaciones que se plantea. Esto es
evidente en la propuesta de Renta Básica que, de forma explícita, se vincula a
la eliminación del resto del sistema prestacional, incluidas las rentas mínimas
autonómicas. Pero está también presente en la propuesta socialista.
El modelo
planteado por el PSOE se caracteriza en este punto por un avance respecto a la
propuesta de UGT y CCOO al comprometerse de forma clara con un modelo de
gestión autonómica de la prestación del Mínimo Vital. Sin embargo, introduce
una clara estrategia de cierre del sistema en torno a las prestaciones de
Seguridad Social. El nuevo Ingreso Mínimo Vital se perfila así como la última
red de protección: “Esta medida se
diseña como la última red de protección,
cuando persista la necesidad, una vez agotadas las medidas vinculadas al nuevo
marco de convivencia, dirigidas a la inclusión económica, social y laboral y de
mejora de la protección por desempleo (derechos, fiscalidad, educación, nuevo
Estatuto de los trabajadores, SMI, etc.)”, señala la propuesta socialista.
El segundo
problema es una mera consecuencia del planteamiento señalado. Supone, en la
práctica, un golpe de gracia al sistema de garantía de ingresos desarrollado
por las comunidades autónomas. Tanto la propuesta de Renta Básica como, de
forma menos explícita, el sistema propuesto por el PSOE se caracterizan por una
evidente voluntad de alejarse de un sistema de rentas mínimas autonómicas que
consideran fracasado, un planteamiento también muy presente en la propuesta de
UGT y CCOO.
Pero, ¿por
qué resulta este planteamiento problemático?, se preguntarán muchos. La razón
es que las propuestas actuales de potenciación del sistema de prestaciones
individuales, a regular en el ámbito estatal, resultan insuficientes para hacer
frente al problema de la pobreza en España. Esto es cierto en el caso de la
Renta Básica, propuesta que de contar con un hipotético apoyo político, actualmente
inexistente, se traduciría sin duda en una propuesta de gasto que impediría
establecer una cuantía suficiente para hacer frente a la pobreza.
Lo es también
en las formulaciones con mayor posibilidad de ser aplicadas, en concreto en la
propuesta formulada por el PSOE. Las cuantías de garantía que se plantean en el
Mínimo Vital, junto a las prestaciones para menores que le acompañan, son
manifiestamente insuficientes. Eso es evidente al menos en comunidades muy
urbanizadas y con un coste de la vida, medido en términos de Paridad de Poder
de Compra, que resulta en general bastante superior a la media.
En el
supuesto de que la pretensión de cierre de la red de protección que inspira la
propuesta del PSOE se tradujera en límites efectivos a la posible actuación
complementaria de las Comunidades Autónomas, tal y como ha sido habitual en la
política de prestaciones por desempleo de la Administración del Estado, la
sustitución del actual sistema de Rentas Mínimas por el Mínimo Vital y las
prestaciones familiares mejoradas supondría un notable retroceso. En el caso
del País Vasco, por ejemplo, los datos de la tabla 1 ponen de manifiesto una
notable caída en los niveles de protección con respecto a la protección
existente en la actualidad.
Tabla 1
Relación
entre las cuantías garantizadas por el Mínimo Vital+Prestaciones Familiares
propuestas por PSOE y por el sistema RGI/PCV (sin y con PCV). Datos mensuales. País Vasco |
||||||
TIPOS DE FAMILIA
|
|
A. Máximo
Mínimo vital |
B. RGI
|
A/B*100
|
C. RGI+
PCV
|
A/C *100
|
Persona
sola
|
|
426,00
|
619,28
|
68,8
|
869,28
|
49,0
|
Parejas
sin hijos/as
|
|
426,00
|
795,22
|
53,6
|
1045,22
|
40,8
|
Parejas
con hijos/as menores
|
Un
hijo/a
|
576,00
|
879,66
|
65,5
|
1129,66
|
51,0
|
|
Dos
hijos/as
|
726,00
|
879,66
|
82,5
|
1129,66
|
64,3
|
|
Cuatro
hijos/as
|
1026,00
|
879,66
|
116,6
|
1129,66
|
90,8
|
Parejas
con hijos/as menores y mayores
|
Dos
hijos/as (1+1)
|
720,00
|
879,66
|
81,8
|
1129,66
|
63,7
|
|
Cuatro
hijos/as (2+2)
|
1008,00
|
879,66
|
114,6
|
1129,66
|
89,2
|
Monoparentales
con hijos/as menores
|
Un
hijo/a
|
576,00
|
840,26
|
68,6
|
1090,26
|
52,8
|
|
Dos
hijos/as
|
726,00
|
924,70
|
78,5
|
1174,70
|
61,8
|
Monoparentales
con hijos/as menores y mayores
|
Dos
hijos/as (1+1)
|
576,00
|
924,70
|
62,3
|
1174,70
|
49,0
|
Monoparentales
con hijos/as mayores
|
Un
hijo/a
|
426,00
|
840,26
|
50,7
|
1090,26
|
39,1
|
|
Dos
hijos/as
|
576,00
|
924,70
|
62,3
|
1174,70
|
49,0
|
Nota: Los ingreso por Mínimo Vital incluyen las
Prestaciones Familiares ampliadas propuestas por el PSOE, calculándose en el supuesto
más favorable, susceptible de garantizar el acceso a la prestación máxima. Las
cuantías garantizadas serían significativamente menores para las unidades
familiares con Rentas entre 7.100 y 17.000 euros anuales.
Salvo en el
caso de parejas con cuatro o más menores, la aplicación del nuevo modelo
propuesto supondría una caída mínima del 17,5% en la protección respecto a la
actual Renta de Garantía de Ingresos (caso de las parejas con dos hijos o hijas
menores). La pérdida sería del 31,2% en el caso de una persona sola, del 34,5%
en el de una pareja con un hijo o hija menor, del 37,7% en el supuesto un
familia monoparental con dos hijos o hijas mayores de edad y del 46,4% en el
caso de parejas sin hijos o hijas.
El deterioro
resultaría aún mayor si se toman en consideración las prestaciones
complementarias, por ejemplo las previstas en materia de apoyo al acceso y el
mantenimiento en la vivienda, en concreto la Prestación Complementaria de
Vivienda (PCV). Si se compara con la protección garantizada de manera conjunta por
la RGI y la PCV en el País Vasco, las pérdidas resultarían generalizadas. Se
acercarían o superarían el 50% en el caso de personas solas, parejas sin hijos
o hijas, parejas con un hijo o hija menor y en la mayor parte de las familias
monoparentales.
En realidad, la
propuesta de Mínimo Vital, acompañada de mejores prestaciones para menores,
resultaría más positiva si no pretendiera resolver desde un único ámbito de
intervención, el de la Seguridad Social, lo que en Europa y Norteamérica se resuelve
habitualmente a través de la aplicación conjunta de prestaciones vinculadas a
distintos ámbitos de actuación protectora. Como también sucede con el modelo de
prestación por desempleo de UGT y CCOO, el planteamiento del Mínimo Vital
socialista tendría más sentido si se limitara a introducir una nueva prestación
individual no contributiva de protección a la falta de ingresos, sin tratar de
cubrir por esta vía necesidades que normalmente se resuelven a través de un
sistema de Rentas Mínimas. Una aproximación acorde con este planteamiento hubiese
propuesto completar el modelo de Mínimo Vital y Prestaciones Familiares con un
compromiso de participación de las comunidades autónomas, equivalente a entre
un 25% y un 50% del gasto estatal en el Mínimo Vital, a través de un mayor
nivel de gasto en un sistema de rentas mínimas y otro tipo de prestaciones
complementarias orientadas a luchar contra la pobreza.
La propuesta del
PSOE pretende en cambio resolver en el ámbito estatal lo que, hasta ahora, se
había tratado de cubrir a través de una acción autonómica, un planteamiento que
vuelve a reflejar una cierta suspicacia de los actores dominantes en la
política estatal respecto a las actuaciones que se desarrollan en el ámbito
autonómico. Supone, de alguna manera, una cierta vuelta al escenario conocido a
finales de los 80 en el que también se contraponía la acción autonómica en
materia de salario social con la
política de prestaciones no contributivas.
El matiz es que
en la actualidad resultaría poco probable que el dinamismo autonómico pudiera
desbordar al Estado como ocurrió en aquel periodo. En la práctica, la
introducción del Mínimo Vital significaría en gran medida el fin de la acción
de las Comunidades Autónomas en esta materia. Incluso en el supuesto de que se
pretendiera aceptar una actuación de las Comunidades Autónomas, en ausencia de
una política de financiación complementaria, la propuesta del PSOE parece
inequívocamente destinada a acabar con el sistema de Rentas Mínimas autonómicas
en España. Las únicas excepciones probables serían las comunidades de régimen
foral, Euskadi y Navarra, siempre que asuman en solitario, como sucede hasta
ahora, la financiación de sus políticas de garantía de ingresos.
En un Estado
caracterizado por la fuerte diversidad, y estructurado de acuerdo con el
principio de autonomía política, resulta sin embargo erróneo pretender situar
en el ámbito de las prestaciones estatales el sistema de última red para la
cobertura de las necesidades básicas. Las Comunidades Autónomas deberían contar
con un margen para completar las actuaciones estatales, en especial cuando
tuvieran una expresa voluntad política de priorizar el gasto en programas
contra la pobreza.
Un sistema
que no funcionara así sería poco operativo para hacer frente a las necesidades,
situando en condiciones de desigualdad comparativa a las comunidades más
urbanas y con mayor coste de la vida, si no se garantizaran cuantías altas en
los mecanismos de Renta Básica o en las prestaciones de Seguridad Social. Como
hemos podido comprobar, no es el caso que puede esperarse en España, donde
persistirán las bajas cuantías de las prestaciones no contributivas. Estas
bajas cuantías son, de hecho, uno de los elementos que explican el
mantenimiento estructural de la pobreza en España, incluso con anterioridad a
la crisis actual.
El modelo de Mínimo
Vital no aborda, además, la necesidad de complementar la política de garantía
de ingresos para hacer frente al conjunto de las necesidades básicas y no sólo
a las de alimentación, vestido o calzado. La experiencia de las políticas de
garantía de ingresos en España muestra que es necesario hacer frente a otras muchas
problemáticas específicas que pueden afectar a los hogares. Aunque la mayor
parte de ellas se vinculan al pago de la vivienda, la casuística de necesidades
especiales resulta mucho más amplia, siendo preciso considerar otras
necesidades especiales, además de los problemas relativos a procesos de
endeudamiento o de emergencia social.
Es cierto que
los sistemas de protección general son los llamados a evitar que esta actuación
complementaria, propia del sistema llamado de asistencia social en la
Constitución, resulte necesaria. Sin embargo, la conveniencia de esta actuación
es una consecuencia de las insuficiencias del modelo de protección general del
Estado, tanto en el ámbito de la garantía de ingresos como del acceso a la
vivienda, resultando por tanto necesario seguir aceptando la posibilidad de
esta intervención propia del ámbito de la asistencia social.
Esto no
significa plantear un doble modelo de protección, basado en premisas diferenciadas
en cuanto al tipo de atención ofrecida. Aunque enmarcada en el ámbito de la
asistencia social, las actuaciones de las Comunidades Autónomas pueden también
definirse en términos de derechos subjetivos. La experiencia de algunas
comunidades autónomas en esta materia lo demuestra.
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