La viabilidad política de la Renta Básica de Ciudadanía en España (III): viabilidad institucional
(Este es el tercer post de una serie de 5 sobre viabilidad política de la RBC. Si quieres leer la serie empezando por el primer post puedes hacer clic aquí).
Dificultades para la viabilidad institucional
Como vimos en el
primer post de esta serie, la viabilidad política institucional hace referencia
a los requisitos que ha de cumplir un modelo de garantía de rentas para que los
agentes políticos concretos (esencialmente partidos políticos, pero también
otros grupos organizados con capacidad de presión política) puedan mantener el
apoyo al modelo en el tiempo.
En la práctica, la viabilidad política institucional requiere que la propuesta de garantía de rentas incorpore un modelo de gestión sostenible. No es algo que parezca especialmente difícil a primera vista, o al menos no parece que exista ninguna razón por la que gestionar un sistema de garantía de rentas tenga que ser más difícil o problemático que cualquier otro programa público. Pero lo cierto es que sí es más problemático.
En la práctica, la viabilidad política institucional requiere que la propuesta de garantía de rentas incorpore un modelo de gestión sostenible. No es algo que parezca especialmente difícil a primera vista, o al menos no parece que exista ninguna razón por la que gestionar un sistema de garantía de rentas tenga que ser más difícil o problemático que cualquier otro programa público. Pero lo cierto es que sí es más problemático.
Quizá el mayor
problema es que los programas de garantía de rentas, al ser programas
redistributivos por excelencia, tienen siempre estas dos características:
a) Pueden llegar a mover mucho dinero
b) Los más beneficiados deberían ser los
más pobres
Los grandes movimientos de dinero siempre atraen personas que intentarán conseguir su parte, ya sea tratando de demostrar que tienen derecho a recibirla o presentándose como agentes necesarios para la gestión eficiente del sistema. Incluso aunque estas personas se comportasen de forma honesta existe siempre el riesgo de que parte de los fondos los acaben recibiendo personas que no son tan pobres o que una parte demasiado grande de los recursos del programa se consuman en controles administrativos.
Por otra parte, los más pobres no sólo carecen de dinero. Con frecuencia padecen toda una serie de carencias, limitaciones de salud, de conocimientos, de educación, de capacidad para reivindicar sus derechos… por lo que hacer llegar el dinero a los que más lo necesitan no siempre es tarea fácil.
Así que no resulta tan fácil asegurar la viabilidad administrativa. Para ser sostenible, la administración de un programa de garantía de rentas necesita ser ejemplar ya que cualquier fallo o desviación de fondos, puede ser utilizado para poner en tela de juicio el programa y comprometer la propia existencia del mismo.
Por otra parte, los más pobres no sólo carecen de dinero. Con frecuencia padecen toda una serie de carencias, limitaciones de salud, de conocimientos, de educación, de capacidad para reivindicar sus derechos… por lo que hacer llegar el dinero a los que más lo necesitan no siempre es tarea fácil.
Así que no resulta tan fácil asegurar la viabilidad administrativa. Para ser sostenible, la administración de un programa de garantía de rentas necesita ser ejemplar ya que cualquier fallo o desviación de fondos, puede ser utilizado para poner en tela de juicio el programa y comprometer la propia existencia del mismo.
Por tanto, para asegurar la
viabilidad política institucional necesitamos un sistema de gestión de la
RBC que sea un modelo de eficacia y eficiencia .
La eficacia de la
gestión se mide por la capacidad para llegar a todas las personas que se
consideran objetivo del programa por encontrarse en una situación de necesidad económica. Es necesario además que las
personas que no se encuentran verdaderamente en situación de necesidad no reciban
más fondos de los que les corresponden.
La eficiencia de la
gestión se mide por el porcentaje del presupuesto del programa que se consume en tareas
administrativas, incluyendo la gestión de solicitudes, la obtención de
información sobre los beneficiarios y su seguimiento, el ajuste de las
cantidades transferidas a la evolución de la situación de necesidad de las
personas, los controles de inspección para garantizar la veracidad de los
datos, la sanción de comportamientos fraudulentos, etc. Bajo ningún concepto el
coste de todas estas tareas debería superar el 5% del presupuesto del programa.
Si tomamos como referencia los costes administrativos del sistema de pensiones
de la Seguridad Social en España deberíamos aspirar a que el coste del sistema de
garantía de rentas no supere el 3% del presupuesto.
Pero no basta con el
que sistema de gestión sea eficaz y eficiente. Es necesario además que se
perciba como tal por la ciudadanía, como un sistema de justicia social que
funciona bien. Quizá este es el mayor de los retos en España ya que existe una
extendida percepción social de que los programas públicos en general --y los de ayuda social en particular-- son
muy vulnerables al fraude. Además existen demasiados casos en los que el reparto de ayudas sociales se ha utilizado como medio de captura d votos. ¿Podemos proponer un
modelo de gestión del programa de garantía de rentas que sea eficaz, eficiente y suficientemente transparente de modo que sea bien percibido por la ciudadanía?
Podemos tomar como modelo de referencia el sistema de Renta Básica de la
Comunidad Autónoma Vasca. El sistema de garantía de rentas de CCAA más desarrollado en España y el que
produce la mayor cantidad de datos de calidad sobre su funcionamiento. Gracias
a ello podemos comprobar que es posible realizar una gestión eficaz y eficiente de un programa de garantía de rentas ambicioso que ha demostrado tener un impacto muy notable en la reducción de la pobreza y la desigualdad, así como para mantener el nivel general de actividad económica durante la crisis. Aún así, el sistema no está exento de críticas y ataques. Desde su creación ha contado con la oposición grupos políticos hostiles que ponen en cuestión la eficacia y
argumentan que favorece el fraude o que beneficia especialmente a inmigrantes extranjeros. Hasta el punto de que los responsables del
programa se ven obligados constantemente a consumir tiempo y energías en la defensa del
sistema. Véase por ejemplo la intervención de Luis Sanzo en el pleno del Ayuntamiento de Vitoria.
En el caso del sistema vasco de garantía de rentas podemos decir que existen datos
precisos sobre la eficacia. Por ejemplo, podemos asegurar que el 96,6% de las ayudas llegan a la población
en situación de mayor riesgo económico y que estas ayudas constituyen nada menos que
el 41,7% de los ingresos de los hogares más pobres. En este
sentido resultan mucho más eficaces (como medio de lucha contra la pobreza y la
desigualdad) que los sistemas estatales de Seguridad Social (como las pensiones no
contributivas y subsidios de desempleo). A pesar de que los datos objetivos lo desmienten, una parte importante de la población de Euskadi percibe que existe un elevado nivel de fraude en el sistema.
La percepción social no siempre se corresponde con los datos disponibles. Esta percepción errónea podría inducir a cargar la administración del sistema con mayores niveles de control e
inspección. Pero un aumento de la inspección no puede mejorar la eficacia de un sistema que ya es eficaz y sólo serviría para elevar los costes burocráticos. Además, si se elevan los controles el sistema se correrá el riesgo que que sea criticado por la "costosa burocracia de los
sistemas públicos"… Los enemigos de la garantía de rentas saben que es fácil
poner en dificultades la sostenibilidad política de los programas de garantía de rentas lanzando en los medios de comunicación acusaciones que la gente está dispuesta a creer,
aunque san falsas. Y los pobres, precisamente porque son pobres, no suelen tener recursos para defender el sistema ni voz en los medios de comunicación para denunciar la falsedad de las acusaciones.
Cómo mejorar la viabilidad política institucional de una propuesta de Garantía de Rentas
La viabilidad institucional requiere aprovechar al máximo los medios de
gestión ya disponibles y mejorar su eficacia, eficiencia y transparencia mediante
reformas inteligentes. Proporcionaremos aquí algunas pistas de cómo hacerlo con el ánimo de que se incluyan en los programas electorales durante el año 2015.
1. Podemos aprender de las
administraciones que ya tienen un sistema institucionalizado que funciona bien, como la Comunidad
Autónoma Vasca. En España, todas las CCAA tienen algún programa de garantía de rentas, pero el alcance de la mayoría es muy limitado.
Para mejorar estos sistemas pueden empezar por imitar todo lo que ha demostrado
funcionar bien en el País Vasco y aprender también de sus dificultades. Quisiera
resaltar algunos elementos que me parecen dignos de imitación:
a. Conviene establecer un
sistema objetivo para determinar el umbral de pobreza apropiado para la
CCAA basándose en datos empíricos. Para ello no es necesario crear un sistema
estadístico propio, basta con aprovechar adecuadamente los datos que
proporciona la Encuesta de Condiciones de Vida de el INE.
b.
Incrementar los
presupuestos asignados al programa fijando un objetivo alcanzable para ampliar el grado de cobertura de la
población necesitada, tanto en el sentido de llegar a toda la población que la
necesita, como en mejorar las cuantías cuando sean claramente insuficientes de
acuerdo con el umbral determinado según el punto anterior.
c.
Simplificar los procedimientos de solicitud y concesión de ayudas haciéndolos más ágiles y transparentes. La delegación de la
gestión de las ayudas a los servicios sociales de los ayuntamientos no parece
haber garantizado un buen resultado en el País Vasco. La administración local no es
necesariamente más transparente que otros niveles. Quizá sería mejor permitir varios cauces de gestión, de modo que se puede presentar la solicitud también directamente, sin necesidad de depender de la mediación de una administración local.
d.
Permitir, aunque sea
temporalmente, que los beneficiarios
compatibilicen parte de los ingresos de la RBC con ingresos procedentes
del trabajo facilitando que los beneficiarios busquen y logren empleo sin
el riesgo de perder inmediatamente la prestación.
e.
Elaborar y publicar
informes sobre el alcance y beneficios generados por el programa de modo que la
ciudadanía conozca los beneficios y sus derechos en caso de sufrir un proceso
de empobrecimiento.
f. Es necesario establecer mecanismos de transparencia y objetividad poco vulnerables al ataque político demagógico. Ha que ser conscientes de que
un programa eficaz y eficiente no impide ataques de grupos políticos extremistas o xenófobos que se
oponen a la garantía de rentas o a su concepción como derecho universal.
2.
Crear un registro
público de solicitantes y beneficiarios en Internet para facilitar el conocimiento de la dimensión del problema, la agilidad de la gestión y la transparencia del sistema.
a.
El registro público
de las solicitudes permite que cualquier persona que necesite ayuda pueda rellenar por sí mismo o con ayuda de otra persona una solicitud y
facilitar los datos sobre su situación mediante una declaración personal firmada (sistema
semejante al de presentar la declaración del IRPF por internet). El coste
administrativo sería muy bajo ya que cada persona hace el trabajo y se
responsabiliza de los datos. Además existen ONGs que ayudarían a quienes carecen de recursos culturales para hacerlo por sí mismos. La Administración y la ciudadanía obtendrían una
visión en tiempo real del número de ciudadanos y hogares en
situación de necesidad económica, así como del grado de necesidad económica que enfrentan. Esta
información es esencial para la elaboración de presupuestos suficientes y el
seguimiento de la eficacia del programa.
b.
Registro público de
los beneficiarios para que se pueda conocer públicamente qué personas reciben
ayuda, en qué cuantía y durante cuanto tiempo. Este registro puede ser un método sencillo y muy eficiente
de prevenir comportamientos fraudulentos, así como desacreditar a quienes acusan gratuitamente al sistema de favorecer el fraude. Quien conozca un caso de fraude debería denunciarlo en vez de desacreditar el sistema. Además, los beneficiarios de las
ayudas deberían ser elegibles de modo preferente para participar en actividades
de tipo formativo y de inserción laboral. El registro público podría funcionar como un medio para ganar visibilidad ante las empresas públicas o privadas que demandan personas para realizar este tipo de actividades.
3.
Establecer un
método objetivo y justo para la selección de los beneficiarios y la distribución de los
recursos del programa. En la mayor parte de las CCAA los presupuestos actuales
para programas de garantía de rentas están muy por debajo de lo que sería
necesario. Con voluntad política se pueden ir aumentando los presupuestos, pero serán necesarios varios años alcanzar las cuantías deseadas. ¿Cómo elegir a
los beneficiarios cuando no hay presupuesto para todos? El procedimiento no
puede ser arbitrario y debería estar a salvo de cualquier acusación de utilización
política de tipo clientelista. Entre los procedimientos objetivos que se pueden sugerir
estarían:
a.
Establecer un
sistema objetivo de puntos para cualificar la necesidad. En función de la
información suministrada en las solicitudes se asignarían puntos de necesidad y
la RM se asignaría primero a quienes tengan mayor puntuación de necesidad.
b.
Establecer un
sistema de lista de espera. De modo que reciban la RM los primeros que se han
puesto a la cola. El tiempo de espera podría ser
también uno de los elementos que dan puntos en el sistema de puntos.
c.
Establecer una
duración limitada o una cuantía decreciente. Casi todas las CCAA tienen ya un mecanismo de este tipo con duraciones que pueden oscilar entre los 6 y los 24 meses.
d.
Establecer un
sistema de sorteo. Quizá ajustado por necesidad. Este puede ser un procedimiento impecable, objetivo y justo de repartir un presupuesto escaso entre un número demasiado grande de solicitantes.
e.
Cualquier
combinación de los anteriores.
4.
Implicar a la
ciudadanía y sus representantes en el control de la gestión del programa. Sería sencillo y
poco costoso crear un consejo consultivo para facilitar la participación social
y la información pública objetiva. En este consejo deberían estar representadas
todas las fuerzas políticas y sociales, así como ONGs relacionadas con la lucha
y expertos independientes. El Consejo tendría derecho a recabar información y a
sugerir mejoras en el sistema así como a canalizar posibles quejas de los
solicitantes o beneficiarios del sistema.
5.
El pago de la RM se
podría hacer efectivo en tarjetas de débito de uso personal. La utilización de
medios electrónicos mejora la eficiencia de la gestión, proporciona información
sobre el uso del dinero que puede ser útil para la mejora del sistema y un
mejor control económico del sistema.
Alguna de las ideas expuestas podría ser
particularmente polémica. Pero no se exponen aquí con el ánimo de imponerlas sino de favorecer el debate.
Rafael Pinilla
