¿Que sistema de ingresos necesita el Estado para sostener la política de garantía de ingresos y todas las demás?

¿Que sistema de ingresos necesita el Estado para sostener la política de garantía de ingresos y todas las demás? Líneas maestras para una reforma fiscal con visión de futuro en la España en 2015

Introducción

Saber lo que queremos no garantiza que lo podamos hacer. Saber lo que se quiere es ciertamente importante, tanto a nivel personal como a nivel de la comunidad política de la que formamos parte, pero tanto o más importante es saber donde nos encontramos y tener la habilidad de trazar un camino transitable que nos conduzca al destino deseado.

Sin duda somos muchos, quizá mayoría, los españoles que queremos un país más próspero y libre donde todas las personas tengan garantizada una renta básica que puedan incrementar mediante su esfuerzo personal, es decir, encontrando sin dificultades insuperables un empleo remunerado o financiación para emprender un negocio como empresario autónomo. Pero España está lejos de ser ese país. Tenemos un altísimo nivel de desempleo y un sistema de bienestar que todavía no merece tal nombre, sensiblemente por debajo del promedio europeo. Para llegar a ser el país que queremos ser hay que hacer cambios importantes que permitan aumentar el nivel de empleo y de ingresos del Estado de modo que se pueda financiar de forma sostenible un sistema de garantías sociales de nivel verdaderamente europeo.

En la actualidad nuestro sistema fiscal recauda poco (comparado con el estándar europeo) y recauda mal (la carga de la imposición es injusta). La falta de recaudación se debe en gran parte a que la evasión y el fraude fiscal son mucho más elevados en España. Este elevado nivel de evasión se debe en parte a falta de inspección efectiva, pero sobre todo a que la mayoría de los ciudadanos percibimos el sistema tributario español como injusto (pagamos esencialmente los trabajadores de ingresos medios) y excesivo (comparado con otros países europeos lo que recibimos en forma de servicios públicos nos parece poco y de calidad mediocre). Presento a continuación una gráfica elaborada por la OCDE en la que muestra el porcentaje de transferencias comparado con el promedio que recibe el 30% más rico de la población (Top 30% barras en color gris) y el 30% más pobre (Bottom 30% en color azul) en cada país de la OCDE. O sea, los autores de la gráfica han sumado para cada país el total de transferencias sociales en metálico que reciben del Estado los ciudadano y han calculado el promedio por persona. Después han hecho lo mismo con las transferencias que recibe el 30% más rico y más pobre de la población. Si la barra gris es más alta que la azul significa que los más ricos reciben del estado más transferencias que los más pobres, de modo que independientemente de cómo se obtengan los ingresos el gasto de ese Estado es “regresivo” porque no sólo no disminuye la desigualdad sino que la aumenta.

A la luz de estos datos vemos que la percepción de la ciudadanía sobre la injusticia del sistema fiscal y de gasto social español es correcta. Si miramos la gráfica con atención vemos que España es uno de los pocos países de Europa donde el 30% más rico de la población recibe más transferencias del Estado que el 30% más pobre. En el mismo grupo que España se encuentran los otros países mediterráneos, México y Turquía.En cambio, si miramos el otro extremo de la distribución encontramos a Australia y Nueva Zelanda, a países nórdicos (como Dinamarca y Suecia), Canadá, Holanda, Suiza, UK. Cambiar esta distribución injusta requiere realizar una reforma fiscal y del gasto social de gran calado que cambie radicalmente el panorama. Y para ello es clave contemplar de forma conjunta tanto los principales recursos de ingresos como los principales factores de gasto. Porque la capacidad de redistribución y justicia social del sistema depende de ambos. Analizarlos de forma aislada nos puede llevar a conclusiones equívocas. 

No se trata de teorizar ni de inventar nada. Sólo hay que mirar hacia aquellos países que han sabido crear y mantener un sistema fiscal y de bienestar robusto en Europa, así como otros países de la OCDE, los que están al otro extremo en la gráfica de distribución. No es una casualidad que los países del extremo redistributivo hayan capeado mejor la crisis económica. Me refiero a países como Dinamarca y el resto de países nórdicos. Pero los países nórdicos tal como son hoy día, no como eran hace 30 años. Durante las últimas décadas los países nórdicos han realizado reformas importantes para conservar y mejorar su sistema de bienestar al mismo tiempo que se adaptaban a un entorno de economía global más liberalizado y competitivo. ¿Qué han hecho? Quizá para sorpresa de algunos defensores del modelo socialdemócrata clásico han reducido la imposición sobre el trabajo, han generalizado los sistemas de imposición dual (las rentas del capital pagan menos que las del trabajo para evitar la fuga de capitales) y tienen los tipos de IVA y de imposición indirecta más elevados de Europa. Y sin embargo, siguen siendo los estados con mayor capacidad de redistribución efectiva de toda Europa y del mundo.

Estos datos demuestran que tener un IVA elevado no significa que el sistema en su conjunto vaya a ser menos redistributivo, dependerá de cómo se distribuya el gasto. Lo que garantiza la redistribución y la justicia social es tener un sistema de protección social y garantía de ingresos efectivo que cubre a toda la población (con vocación universal). Los países nórdicos tienen un sistema sólido de servicios sociales y garantía de rentas de carácter universal que asegura una buena protección a los que más lo necesitan. No es la falta de progresividad en la imposición sobre la renta o el capital sino la carencia de un sistema de garantía de rentas en España, y los otros países mediterráneos, lo que nos coloca en el otro extremo de la gráfica.

Por tanto, si queremos mejorar la justicia distributiva necesitamos en primer lugar crear un sistema eficaz de garantía de rentas a nivel estatal. Pero para lograr esto necesitamos una financiación suficiente y sostenible. Por ello necesitamos realizar al mismo tiempo una reforma sustancial del sistema fiscal que lo convierta en un sistema más sencillo, transparente, justo, con verdadera potencia recaudatoria. Si nos fijamos en los países nórdicos la tendencia debería ser: no elevar sino mantener o incluso reducir la carga de los impuestos y cotizaciones sociales sobre el trabajo, igualar los impuestos que pagan los autónomos a los que pagan las rentas del trabajo dependiente, garantizar la proporcionalidad de las cotizaciones a la seguridad (actualmente regresiva sobre todo en el caso de los autónomos) y aumentar la eficacia de la recaudación de los impuestos sobre el consumo (fundamentalmente el IVA). La reforma debe lograr recaudar más, pero no subiendo los tipos impositivos, sino eliminando deducciones, excepciones y otras formas de evasión fiscal.

Lo relevante para mejorar la justicia del sistema fiscal en España no es subir o bajar este u otro impuesto. Lo esencial es que todo el mundo debe pagar lo que le corresponda. Lo que nos diferencia de los países nórdicos ante todo es que ellos tienen un elevado nivel de transparencia y de ética en la gestión pública. La escasa ética que demuestran los políticos responsables de la gestión pública en España no es algo que llevemos en los genes, es solo una cultura, que como toda cultura se puede cambiar, aunque requiera una buena dosis de motivación y un esfuerzo sostenido.

Creo que los ciudadanos españoles tenemos suficientemente claros los motivos por los que necesitamos reformar el sistema: resolver los que consideramos principales problemas: el desempleo, la pobreza y la corrupción. También somos conscientes de que el cambio no es tan sencillo como cambiar a unos gobernantes por otros, ni hacer nuevas leyes. El mundo está cambiando hacia un modelo económico donde el valor reside en el conocimiento. Necesitamos un esfuerzo sostenido para reformar el sistema fiscal y de seguridad social de forma consistente con el cambio del sistema productivo hacia una economía menos basada en el ladrillo y más en el conocimiento. Intentaré ser concreto para sintetizar todo esto en un solo artículo.

Objetivo de este artículo

El objetivo de este artículo es proponer que en el debate sobre la reforma fiscal se tengan en cuenta de forma conjunta los principales instrumentos de recaudación del Estado y que la “justicia social” del mismo se valore teniendo en cuenta tanto lo que pagamos al Estado como lo que recibimos de él. Es decir, teniendo en cuenta conjuntamente al menos las principales fuentes de ingresos (Cotizaciones sociales, IRPF e IVA). Y teniendo presente que lo relevante para la justicia distributiva es valorar el efecto redistributivo neto (distribución del resultado de ingresos - gastos).

Método de razonamiento

1. Datos más relevantes para comparar el sistema español con Europa:
- Nivel de presión fiscal total sobre el PIB.
- Proporción de ingresos que recaudan los principales instrumentos de recaudación, esencialmente: cotizaciones de la Seguridad Social, Impuestos sobre la renta (IRPF), IVA, Impuesto de sociedades, y otros.

- Conclusiones que se pueden extraer de la comparativa.

2. Líneas para una reforma fiscal en España: cambios posibles y su impacto cuantitativo potencial.

3. Consideraciones sobre el modelo productivo y la competitividad internacional.

4. Consideraciones sobre el impacto distributivo neto.

El sistema de recaudación español en perspectiva europea

Las gráficas que reproduzco en este apartado han sido extraídas del análisis realizado en el documento: “ESTRUCTURA IMPOSITIVA Y CAPACIDAD RECAUDATORIA ENESPAÑA: UN ANÁLISIS COMPARADO CON LA UE” cuyos autores son Pablo Hernández de Cos y David López Rodríguez, publicado por el Banco de España en 2014. El documento completo con todos los datos actualizados y gráficas se puede descargar libremente en Internet haciendo clic en este enlace: 

En primer lugar hay que destacar que la presión fiscal global en España es inferior al del conjunto de la Unión Europea. En Europa se encuentra en el entorno del 40% del PIB. En España es 7 puntos inferior, sin llegar al 33%. Los países nórdicos se encuentran por encima del promedio con más del 40% del PIB de recaudación. En todos los países de la UE la mayor parte de la recaudación procede de tres clases de recursos: 

cotizaciones sociales (en la gráfica en color rosa), impuestos indirectos sobre bienes y servicios (de los cuales el más importante es el IVA, en la gráfica en color verde) e impuestos directos (de los cuales el más importante es el impuesto sobre la renta personal o IRPF que aparece en color azul y el segundo la imposición sobre los beneficios de las empresas que aparecen en la gráfica en color amarillo). Si comparamos España con el conjunto de la UE vemos que en España las Cotizaciones a la Seguridad Social suponen una parte proporcionalmente mayor siendo menores las proporciones de impuestos sobre la renta personal, IVA y sociedades. En cambio se paga más por impuestos sobre la propiedad. Llama la atención que desde 2008 disminuye sensiblemente el ingreso por impuestos sobre el beneficio de las empresas.

Dado que España recauda en general menos impuestos, cuando se compara con Europa la recaudación en relación al PIB es inferior en casi todos los conceptos. Destaca en particular la menor recaudación por IVA y por IRPF. En la gráfica a continuación se puede observar cómo España recauda en general menos por todos los conceptos, pero donde recaudamos realmente muy poco comparativamente es sobre el consumo, siendo la recaudación sobre el capital homologable a la de otros países o superior y quedando la imposición sobre la renta de las personas por debajo del promedio.

Un caso particularmente interesante es el de las cotizaciones a la Seguridad Social. En la gráfica a continuación se puede ver que España está por encima de la media de la UE en tipos, y todavía más si se compara con el promedio de la OCDE. Llama la atención que Dinamarca sea el país con menor carga de cotizaciones sociales. La carga de las cotizaciones se divide usualmente entre cuota empresarial y del trabajador, pero en la práctica la suma de ambas es un coste salarial por lo que cuotas de cotización social elevadas implican en la práctica un impuesto al empleo, tanto si son cuota empresarial como si se califican como cuota del trabajador.

En la gráfica siguiente vemos que los tipos máximos de la imposición sobre la renta no son muy diferentes en Europa, siendo los españoles relativamente elevados. Esta gráfica no recoge la última reforma fiscal del IRPF que ha reducido el tipo máximo, pero incluso con la reducción aplicada el tipo máximo español sigue quedando por encima del promedio europeo.

Más relevante que el tipo máximo es el “tipo marginal medio” que es el tipo que pagan en promedio los ciudadanos por el último euro ganado. En este caso España se sitúa por debajo del promedio, incluso antes de la última rebaja fiscal que lo ha reducido.

La gráfica siguiente es muy significativa ya que se aprecia que España es el país de toda la UE en que menos proporción del PIB se recauda por IVA y otros impuestos al consumo (gasolinas, tabaco, alcohol, etc.). La diferencia es realmente importante, de poco más del 7% del PIB en España a casi el 14% en Dinamarca y más del 14% en Bélgica.

Otro impuesto en el que España parece recaudar poco es el impuesto a los beneficios de las Sociedades, aunque en este caso las diferencias entre los grandes países de Europa son pequeñas.

En resumen podemos concluir que:

-       España tiene una presión fiscal reducida comparada con el promedio de la UE, de un 33% comparado con un promedio del 40%. Unos 7 puntos menos.

-       La escasa recaudación se debe en gran parte a una recaudación muy inferior en impuestos sobre el consumo, en particular el IVA. España también recauda menos por impuestos especiales (combustibles, alcohol, tabaco) y por impuestos medioambientales.

-       La carga impositiva sobre el trabajo España está cerca de los promedios europeos. Aunque con menor imposición sobre la renta y mayor carga en forma de cotizaciones sociales que el promedio. Además las cotizaciones figuran como “cuota empresarial”, lo que da la falsa impresión de que no son los trabajadores los que la pagan cuando en realidad sí se trata de un coste salarial.

-       La recaudación del impuesto sobre el beneficio de las empresas ha disminuido sensiblemente desde 2008, aunque esto puede deberse en parte a que la crisis ha reducido los beneficios y por tanto también la recaudación.

-       La imposición sobre el capital es en España relativamente elevada comparada con otros países europeos, incluso comparado con los países nórdicos. Dado que el capital es un recurso que puede huir fácilmente del país no parece que se pueda recaudar mucho más por este concepto.

A la luz de estos datos es necesario hacer una reflexión sobre la dimensión de la “economía sumergida” y el fraude fiscal en España. La dimensión del problema se aprecia con claridad en el caso del IVA. La escasa recaudación por IVA contrasta con el hecho de que los tipos e IVA en España se encuentran aproximadamente en el promedio europeo ¿Cómo explicar entonces una recaudación tan baja? El motivo esencial por el que España recauda menos impuestos es el enorme fraude fiscal existente debido a la economía sumergida. Algo parecido ocurre con la recaudación de impuestos sobre la renta que también tenemos tipos homologables a los europeos pero recaudamos bastante menos. La dimensión de la economía sumergida en España varía de unos estudios a otros, pero hay consenso en que podría estar entre el 22.5 y el 28% del PIB. Pongamos que sea del 25% del PIB. Esto significa que lo que se deja de recaudar por impuestos podría estar en torno al 8-9% del PIB, es decir, unos de 90.000 millones de euros anuales. En esto España se diferencia también de Europa donde el promedio de la economía sumergida suele quedar por debajo del 10% del PIB. Erradicar la economía sumergida es prácticamente imposible, pero si consiguiésemos reducirla al estándar europeo el Estado estaría recaudando unos 60.000 millones de € más al año.

Líneas para una reforma fiscal para España

En este artículo contemplamos sólo las líneas gruesas de la reforma fiscal, esto es, las que se refieren a los tres grandes instrumentos de recaudación: Cotizaciones a la SS, IRPF e IVA. Estas tres figuras recaudan el 70% de los ingresos del Estado. Como se verá la idea fuerza de las medidas propuestas es: no se trata de aumentar los impuestos sino de hacer que todo el mundo pague lo que le toca:

1. Cotizaciones a la SS. Las cotizaciones, tanto la cuota empresarial como la del trabajador, son en la práctica un impuesto al trabajo y la tendencia a largo plazo debería ser intentar bajarlas para que España pueda competir mejor en el entorno europeo e internacional. Las cotizaciones no suelen tener carácter progresivo sino proporcional. En la práctica suelen tener un carácter regresivo al tener topes mínimos u máximos en las bases de cotización. El mayor problema actualmente se encuentra en la falta de proporcionalidad de las cotizaciones del régimen de autónomos. Los autónomos tienen un mínimo que en muchos casos resulta elevado y un incentivo muy fuerte a iniciar la actividad en la economía sumergida. Al mismo tiempo la decisión de qué pagar el libre por lo que muchos autónomos de ingresos elevados se limitan a pagar el mínimo. En conjunto la cotización de autónomos es deficitaria y totalmente regresiva. Cambios que se necesitan:

1.1. Eliminar el mínimo de autónomos y ajustar la cotización de autónomos a una cuota proporcional al ingreso real. Esta medida debería ayudar a luchar contra el fraude y la economía sumergida, así como facilitar el afloramiento temprano de la actividad económica privada de los autónomos.

1.2. Eliminar la libertad de cotización de los autónomos obligando a pagar una proporción razonable de los ingresos reales.

1.3. Elevar los topes máximos de cotización del régimen general y de autónomos para permitir cuotas de cotización más elevadas en personas de ingresos levados.

1.4. Dado que se elimina el tope superior convendría crear un sistema público de capitalización de las cotizaciones, al menos para las cotizaciones más elevadas, de modo que una parte de las cuotas pagadas por los trabajadores o autónomos a lo largo de toda la vida laboral se acumulen a modo de capital personal de pensión. Este fondo puede invertirse en deuda del Estado y generará rendimientos económicos positivos por lo que el capital acumulado se revalorizará en el tiempo como sucede con los fondos de pensiones privados:

2. IRPF. Modificar los tipos impositivos no es un debate relevante. Lo importante es recaudar mejor y para ello lo relevante en el caso del IRPF es simplificar el impuesto y hacerlo más transparente. Este impuesto es la estructura ideal para gestionar la progresividad del sistema tributario en su conjunto al proporcionar información sobre los ingresos personales de las personas. Por tanto tiene valor como herramienta de información tanto como por su capacidad recaudatoria. Cambios que se necesitan:

2.1. Inicialmente se pueden mantener los tipos impositivos aprobados en la última reforma. Lo relevante es eliminar deducciones y extender las bases de declaración para incluir a toda la población en edad de trabajar y sus beneficiarios. O sea, incluir básicamente a toda la población española.

2.2. Simplificar el impuesto eliminando todas o la mayor parte de las deducciones de carácter específico. El IRPF no es un instrumento para hacer política social o familiar, salvo en el caso de la política de rentas. Mantener sólo las deducciones de tipo general: 1. Deducción personal de mínimo vital y familiar por personas dependientes del contribuyente, 2. Bonificación general a las rentas del trabajo personal (igualando el tratamiento del trabajo dependiente y del trabajo autónomo).

2.3. Tanto la deducción personal y familiar como la bonificación general al trabajo aplicarlas como deducción en la cuota, no como mínimo exento. El sistema actual de mínimos exentos implica un beneficio fiscal mayor para las rentas más altas, lo que es injusto. Esto es importante porque el IRPF actual tiene tipos más altos para las rentas más altas. Entonces el mínimo exento implica un descuento mayor para las rentas más altas. En cambio si la deducción se aplica en la cuota es igual para todos. Si la filosofía del mínimo vital es garantizar a todos un mínimo de renta, la cantidad debería ser igual para todos, no mayor para los que más tienen.

2.4. Todos los ciudadanos deben tener derecho a realizar la declaración del IRPF y a cobrar las cuotas que resulten negativas. Este procedimiento garantizaría a todos los ciudadanos un ingreso modesto. Además, al existir una bonificación al empleo en la cuota garantizaría también que todas las personas que trabajan (asalariados o autónomos) tengan un ingreso garantizado superior al de los que no trabajan. Esta bonificación al empleo se podría aplicar de forma mensual (en asalariados) por el mismo procedimiento de cálculo de retenciones mensuales del impuesto en los salarios o trimestrales en los autónomos. En el caso de resultar cuotas negativas darían lugar a un ingreso a pagar por la Agencia tributaria. La extensión de la declaración a todos los ciudadanos incrementaría la información de la Agencia Tributaria facilitando enormemente la lucha contra el fraude.

2.5. Incorporar un procedimiento de deducción en la renta de pagos con factura (con IVA) o salarios pagados a otras personas por trabajos realizados a nivel particular. Cualquier trabajo pagado que implique una factura con IVA o un salario con pago de SS debería dar derecho a una deducción --al menos una deducción parcial por el importe de IVA o SS que incluye el pago— en el IRPF de la persona que realiza el pago. Esta medida eliminaría el incentivo del pagador a “pagar sin IVA” o a “contratar sin SS”. De hecho crearía un incentivo a favor de que los ciudadanos afloren voluntariamente ingresos ocultos (el pagador al poder deducirse parte del pago declara los pagos realizados identificando al receptor y la cantidad recibida). Esta medida combinado con un incremento de la presión inspectora podría conducir a una reducción sustancial y rápida de la economía sumergida.

3. IVA. No tiene ningún sentido bajar los actuales tipos de IVA. En realidad todavía no llegan al promedio europeo. El promedio europeo está en el 22%, en Dinamarca y Suecia el IVA es del 25%. La potencia recaudatoria del IVA es necesaria para poder implementar la reforma descrita en el IRPF y hacer aflorar las rentas actualmente ocultas. La extensión del Impuesto Negativo a todas las familias y trabajadores puede explicarse como una forma de “devolución del IVA”. Pero sí es esencial reducir la evasión y el fraude en este impuesto que parece particularmente extendido en España. Cambios que se necesitan:

3.1. Mantener los actuales tipos de IVA. No sucumbir a la presión para rebajarlos. Es necesario mantener esta herramienta de recaudación y hay que recordar que estamos a la cola de Europa en este impuesto. Si queremos un sistema social de corte europeo necesitamos recaudar con los impuestos europeos.

3.2. Eliminar progresivamente el sistema de módulos para sustituirlo por el pago efectivo según facturación. Por una parte, la facturación con datos identificativos del receptor del pago es necesaria para que los ciudadanos puedan “deducir” los gastos que corresponda. Por otra parte, hoy día no supone ningún problema especial emitir facturas electrónicas por todas las transacciones. El actual sistema de módulos de IVA con estimación “objetiva” es una aproximación torpe a la realidad que perjudica a algunos negocios y beneficia a otros de forma arbitraria. Tuvo sentido en su momento, pero cada vez tiene menos justificación. La mera existencia del sistema de módulos favorece el fraude mediante la emisión de facturas falsas por parte de los negocios en régimen de módulos que otras empresas pueden compensar. Es preciso acabar con esta práctica.

3.3. Establecer una pauta inteligente de casos en que sea posible la “deducción” del IVA documentado por factura en las declaraciones personales del IRPF. De este modo se incentiva al comprador a informar a la Agencia Tributaria. De este modo los receptores de los pagos se ven inducidos a declarar también ya que son muy conscientes de que aumenta la probabilidad de que el evasor de impuestos sea detectado por la Agencia.

Modelo productivo y competitividad internacional

Las épocas de mayor crecimiento de la economía española desde 1960 se han asociado a burbujas inmobiliarias. La preponderancia del sector turístico facilita que el sector de construcción haya protagonizado tanto las etapas de crecimiento económico como las crisis. Desgraciadamente el sector público no ha actuado como contrapeso de racionalidad sino como acelerador del desastre alimentando el crecimiento de las burbujas con desgravaciones fiscales a la vivienda y proporcionando incentivos a la especulación inmobiliaria.

La debilidad de la economía española para hacer frente a la crisis económica tiene mucho que ver con una estructura productiva con un peso excesivo del sector de la construcción que emplea mano de obra poco cualificada, mientras que los sectores industrial y tecnológico que hacen uso intensivo de conocimiento son relativamente débiles. Hoy día parece haber consenso en la necesidad de cambiar de modelo productivo y potencial los sectores de la economía del conocimiento. Pero ¿Cómo se hace eso en un país con desempleo superior al 20%? La economía más productiva y eficiente se caracteriza precisamente por emplear pocas personas de elevada cualificación.

En un contexto europeo y mundial en el que cada vez existe mayor competitividad internacional es esencial que al realizar una reforma fiscal tengamos en cuenta la necesidad de retener y atraer a los factores clave de una economía del conocimiento: el capital financiero y el capital humano. En España contamos con el gran aliado del clima y la calidad de vida. A las personas que pueden elegir dónde vivir porque disponen de capital o de conocimiento suficiente “les gusta España”. Está en nuestras posibilidades convertirnos en “la California de Europa”, podemos aspirar a ser el destino ideal para las personas con talento. Las personas con talento no desean vivir en un paraíso fiscal, pero sí desean transparencia, tolerancia, libertad, un sistema judicial no arbitrario, facilidades para el emprendimiento, ausencia de trabas administrativas y controles superfluos, facilidades para contratación y creación de riqueza… No nos falta tanto para ello, pero es necesario establecer con claridad este deseo y realizar una política consistente con ello.

Un discurso de hostilidad contra los ricos o el capital no ayuda. Se puede llevar a cabo una política eficaz de garantía de rentas y erradicación de la pobreza sin amenazar a los ricos ni a los capitalistas. Si lo que queremos es recaudar más conveniente que los ricos que pagan sus impuestos sepan que no deben temer un aumento de los impuestos. De la comparación de la estructura impositiva que tenemos en España en la Europea parece evidente que el mejor modo de financiar aquí el gasto social sería mediante el incremento de recaudación del IVA y el IRPF para lo que no es necesario elevar los tipos impositivos sino que ¡bastaría con reducir el fraude fiscal!

Además, pensando en favorecer una economía del conocimiento, si fuese necesario subir algún impuesto habría que pensar en el IVA antes que en el IRPF o las cotizaciones sociales. Y si hubiese margen para reducir alguna carga, no bajar el IRPF sino reducir las cotizaciones sociales que gravan esencialmente el trabajo. Es decir, la tendencia de futuro que favorece la economía del conocimiento es la que tiende a reducir la carga tributaria del trabajo a elevar la carga tributaria del consumo.

¿Por qué defendemos que es preferible tender a subir el IVA y a bajar los impuestos sobre el trabajo? Porque los impuestos del trabajo recaen sólo sobre los bienes y servicios que se producen en España (tanto si se venden aquí como si los queremos exportar) mientras que el IVA recae igualmente sobre los bienes y servicios que se consumen en España tanto si los producimos nosotros como si los importamos, pero no sobre los que exportamos.  O sea, en el comercio internacional los impuestos que recaen sobre nuestro trabajo perjudican a nuestra producción tanto en el mercado interno como en el exterior, mientras que el IVA es neutral en el interior y deja sin carga las exportaciones. Se trata de un argumento de mucho peso si queremos garantizar la sostenibilidad del sistema de protección social. Por este motivo los países nórdicos tienen el IVA más elevado de Europa y pueden permitirse ser competitivos con salarios más altos.

Impacto distributivo neto

Hemos indicado desde el inicio que para evaluar la capacidad de redistribución del sistema tenemos que contemplar conjuntamente los ingresos y los gastos del Estado. Un impuesto no puede ser redistributivo en sí mismo por muy progresivo que sea. Por ejemplo, cualquier reforma de rebaja de tipos del IRPF va a dejar fuera de los beneficios fiscales al 30% de personas de menor renta que son a priori los beneficiarios netos potenciales de una política de protección social. Como España carece prácticamente de un sistema estatal de garantía de ingresos y los recursos de protección social de que dispone son en general raquíticos ocupamos esa posición bochornosa en la gráfica inicial de este artículo en el pelotón de países mediterráneos junto con México y Turquía.

Ajustando con delicadeza las líneas gruesas de reforma fiscal que he propuesto anteriormente podemos lograr que este 30% de población más desfavorecida de España mejore sustancialmente su posición asegurando además una mayor estabilidad al volumen de la demanda interna. Hemos estimado que se necesitarían entre 15.000 y 20.000 millones anuales para establecer un nivel de garantía de rentas adecuado para erradicar la pobreza extrema y reducir sustancialmente el nivel de empleo proporcionando un adecuado incentivo al empleo (complementando los salarios bajos y proporcionando una renta siempre superior a quienes participan en el mercado laboral). Esta cantidad viene a ser solo una cuarta parte de lo que se deja de recaudar anualmente debido a la extensión de la economía sumergida en España. Es por ello que pensamos que es posible proporcional este nivel de protección sin necesidad de elevar los tipos impositivos. Sólo se necesita reformar el sistema para que evadir impuestos sea mucho más difícil y pagarlos sea mucho más fácil. Por tanto, para corregir el déficit de presión fiscal en España no es necesario que nadie que esté pagando los impuestos que le corresponden pague más de lo que paga ahora.

Rafael Pinilla, 4 de mayo de 2015

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El coste de las políticas de garantía de ingresos (I)

El coste de las políticas de garantía de ingresos (II)

El coste de las políticas de garantía de ingresos (III)

El coste de las políticas de garantía de ingresos (IV)

¿Por qué es preferible garantizar el derecho a la renta en vez de garantizar el derecho al trabajo? (II)

En un artículo anterior vimos que la mayoría de las personas no vive de su trabajo sino de transferencias de renta, ya sea de sus familiares o del Estado. También vimos que históricamente el pleno empleo ha sido más la excepción que la regla. Sin embargo, las ideologías políticas que han dominado la política europea durante el siglo XX (democratacristianos, liberales, conservadores, socialistas y comunistas) tienen en común la glorificación del empleo remunerado y continúan mitificando el pleno empleo como el mejor medio para lograr una distribución más equitativa de la renta. Consecuentemente, para combatir los fenómenos de la pobreza y la desigualdad excesiva siguen proponiendo políticas basadas esencialmente en "crear empleo" a cualquier precio, y para ello no les importa culpabilizar de su condición a los pobres y a quienes no tienen empleo. Después de varias décadas  implantando  "reformas estructurales y políticas activas orientadas a mejorar el empleo" sólo han conseguido degradar las condiciones de trabajo en Europa. En los mejores casos, han conseguido mantener el empleo (en países como Alemania que se presenta a sí misma como modelo), pero a costa de incrementar la precariedad de parte del empleo, un incremento en la desigualdad y de exportar parte de la carga de sus errores a otros países del sur de Europa. ¿No deberíamos empezar a pensar que estas políticas no han sido precisamente las mejores posibles? ¿Y si el Estado, en vez de tratar de asegurar que todo el mundo tenga un trabajo, tratase de garantizar sencillamente que todo el mundo tenga una renta, tanto si trabaja como si no?

El 2% de los trabajadores pueden producir todos los alimentos

Si lo que queremos es mejorar la calidad de vida de las personas, la clave está en la productividad

Cuando se habla de superar la crisis hay dos enunciados que se repiten constantemente:

1. Necesitamos que la producción de la economía crezca (el PIB) para crear empleo

2. Necesitamos mejorar la productividad de los trabajadores para poder competir

Estas dos afirmaciones se suelen aceptar sin discusión. Pero hay un problema. El crecimiento del PIB se puede conseguir aumentando el número de empleos (sin aumentar la productividad) o aumentando la productividad de los trabajadores (sin aumentar el empleo o incluso disminuyéndolo).

La productividad del empleo es justamente el resultado de dividir la producción total por el número de empleados. Es decir, que cuanto más aumentamos la productividad menos trabajadores se necesitan para conseguir el mismo nivel de producción. Las empresas aumentan la productividad cuando despiden trabajadores. El aumento de la productividad destruye empleo.

El 10 % de los trabajadores pueden producir todo lo demás

Desde que se inició la revolución industrial la productividad del trabajo humano ha aumentado de forma espectacular. Esto es un gran logro. La productividad aumenta como consecuencia del deseo humano de vivir mejor y trabajar menos. Naturalmente queremos tener una vida más cómoda, reducir el trabajo penoso y peligroso. Es una aspiración legítima de cualquier persona inteligente, vivir mejor. Gracias a la aplicación del conocimiento en estos momentos un 2% de los trabajadores podrían producir todos los alimentos necesarios para la humanidad y un 10% de los trabajadores serían más que suficientes para producir todos los bienes materiales que necesitamos. 

Hasta finales del siglo XX los incrementos de productividad se habían centrado en la agricultura y la industria, pero en las últimas décadas está aumentando también de forma espectacular la productividad de los servicios. Piensen en el sector financiero. Su crecimiento ha sido enorme en las últimas décadas. Sin embargo compañías de seguros y bandos han reducido drásticamente el número de los empleados en el sector. La banca online hace lo mismo que la convencional con una décima parte de personal. Lo mismo está sucediendo en cualquier sector intensivo en trabajo administrativo gracias al uso intensivo de los ordenadores. Incluso la administración pública está aumentando su productividad y reduciendo el empleo.

Es verdad que han aparecido nuevos sectores productivos que requieren de nuevos empleos, pero esto no cambia la tendencia general al aumento de la productividad. Y esto es lo que cabe esperar en cualquier sector tradicional o nuevo.

En último término, la mejora de la calidad de vida de las personas depende de la mejora de la productividad, es decir, depende de que seamos capaces de producir más con menos. Por tanto, si queremos mejorar la condición humana desde el punto de vista económico hemos de fijarnos ante todo en la productividad. La clave está en la productividad, no en el crecimiento económico.

El crecimiento económico no es un objetivo deseable en sí mismo. En la historia de la humanidad el crecimiento económico aparece asociado a la mejora del bienestar y es por ello que nos parece deseable, pero el responsable último de la mejora del bienestar no es el crecimiento económico sino la mejora de la productividad. 

Asociamos crecimiento económico a bienestar, pero el crecimiento económico también puede tener efectos negativos. El crecimiento económico es como el colesterol, hay del bueno y del malo. Es bueno el crecimiento que proviene de la productividad (ser capaces de producir más con menos recursos), pero en un mundo de recursos limitados es malo el crecimiento que promueve el despilfarro de recursos escasos (producir más utilizando cada vez más recursos). 

El crecimiento económico puede descomponerse en dos fracciones. Una parte del crecimiento se consigue empleando más recursos (más trabajadores, más capital y en ultimo término más recursos naturales). La otra parte del crecimiento se consigue por la mejora de la productividad (gracias a nuevos conocimientos se puede producir más valor con los mismos o incluso con menos recursos). 

Las grandes tasas de crecimiento logradas durante el siglo XX se consiguieron con una mezcla de ambos componentes. Se ha multiplicado la utilización de recursos naturales, se ha multiplicado la población humana sobre el planeta como nunca antes y se ha multiplicado también las infraestructuras y la maquinaria. Y también se ha multiplicado la productividad gracias el incremento del conocimiento. Pero el uso creciente de recursos llevado a cabo durante el siglo XX no es sostenible. Al ritmo del siglo pasado no llegaríamos al siglo XXII. 

Afortunadamente el ritmo de crecimiento basado en el uso de recursos ha empezado a disminuir. En particular ha empezado a disminuir el crecimiento de la población humana. El gran reto que tenemos como humanidad, como ciudadanos del mundo en el siglo XXI, es encontrar el modo de mantener el crecimiento del bienestar haciendo un uso responsable de los recursos naturales. Esto sólo es posible si nos concentramos en lograr crecimiento del bueno, es decir, el basado en la mejora de la productividad mediante el uso del conocimiento. Por eso hablamos de la necesidad de cambiar el modelo de crecimiento para ir desde el modelo de economía basado en el trabajo humano hacia una economía basada en el conocimiento humano.

Hacia una economía basada en el conocimiento

Cuando hablamos de conocimiento nos referimos al basado en la experiencia y el aprendizaje. El que mayor potencial ha demostrado es el conocimiento de tipo científico, es decir, el que comienza observando la realidad para entenderla y a partir de la comprensión de la realidad ser capaces de hacer innovaciones. El conocimiento científico aplicado a la agricultura y a la industria ha creado innovaciones técnicas que han mejorado la productividad de forma asombrosa. Y poco a poco el mismo método de conocer se ha ido extendiendo a otros ámbitos. ¿Por que no extender este método también al ámbito de la gestión política y social? De hecho, ya viene ocurriendo desde hace tiempo, aunque en este ámbito el progreso es más lento. 

En los países con mayor tradición democrática y científica (ambas tradiciones suelen coincidir), hace ya tiempo que se empezaron a utilizar métodos de evaluación y análisis objetivo de la realidad social para mejorar el funcionamiento de las instituciones políticas y económicas. Son métodos lentos, pero implacables. Los resultados pueden tardar en llegar, pero cuando llegan es para quedarse. Así, hoy día contamos con mucha información estadística fiable sobre la población, la economía, los recursos... Tenemos modelos matemáticos que nos permiten predecir el crecimiento de la población o el comportamiento de la economía en función de las decisiones que se tomen hoy... Los modelos de conocimiento científico de la realidad social y económica siguen teniendo grandes limitaciones, pero mejoran año a año. A nuestro modo de ver, en el análisis de la historia del desarrollo económico no se ha prestado la suficiente atención a la innovación social y económica. Sin embargo, en las próximas décadas la innovación social puede ser un factor crítico para superar el reto al que nos referíamos antes y encaminar el desarrollo humano hacia la calidad de vida.

La institucionalización de la economía del crecimiento basada en el trabajo: el Estado del Bienestar y su crisis

A principios del siglo XX, en Europa, ya se habían creado máquinas sofisticadas y grandes innovaciones transformaban el mundo. Durante el siglo XX gran parte del trabajo físico realizado por hombres y animales va a ser sustituido progresivamente por motores movidos por energía eléctrica o combustibles derivados del petróleo. Pero el ritmo de innovación era relativamente lento si lo comparamos con el ritmo de innovación actual. Los productos y las infraestructuras se hacían para durar. Los  hombres empezaban a trabajar muy jóvenes, muchos empezaban todavía niños, y tenían una profesión para toda su vida. Además, había una clara división del trabajo por géneros. La mayoría de las mujeres se casaban pronto y tenían muchos hijos. La esperanza de vida no llegaba a los 50 años de edad. Y, un dato muy importante, la mayor parte de la producción se creaba y se consumía dentro de cada país. Hace solo 100 años de esto. En este contexto se extendió por Europa una innovación social reciente (se implantó por primera vez en Alemania entre 1983 y 1989) que ha sido determinante: los sistemas de seguridad social que son el origen del Estado del Bienestar. 

Mediante la Seguridad Social el Estado complementa el modelo privado de crecimiento económico basado en el trabajo. Por una parte asegura que los trabajadores sigan obteniendo rentas aunque no puedan trabajar en caso de enfermedad, incapacidad o vejez. Por otra parte asegura una función distributiva. Asegura que el dinero llegue a quienes no pueden obtener sus ingresos del trabajo. De este modo las transferencias del Estado juegan un importante papel en el mantenimiento del consumo de la demanda agregada de la economía. A lo largo del siglo XX se extienden también la educación pública obligatoria y los sistemas sanitarios públicos. Todos estos sistemas se fundamentan en el modelo de crecimiento basado en el trabajo. Y se financian con cargo al trabajo. 

La Seguridad Social se financia con cotizaciones que pagan trabajadores y empresarios. Aunque desde el punto del empresario ambas cuotas son un coste salarial, por lo que se puede decir que el coste recae 100% sobre los salarios. Adicionalmente los salarios son cargados con el impuesto sobre las rentas. Este sistema llego a su esplendor en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial llegando a denominarse al conjunto del sistema como Estado del Bienestar. 

Pero este sistema empezó a tener problemas en los años setenta. En parte debido a su propio éxito y en parte por los efectos positivos de la mejora del conocimiento. El éxito del sistema garantizando restas, sanidad y educación de forma extensiva propicia el crecimiento de la esperanza de vida (lo que le obligará a pagar pensiones durante mas años) y la incorporación de las mujeres al trabajo (que cada vez tienen menos hijos con la previsible reducción de población en próximas generaciones). Pero también por la aceleración de la innovación tecnológica y la "globalización". Es difícil separar unos efectos de otros porque se dan conjuntamente y se refuerzan unos en otros. El resultado de todos estos efectos es un tipo de estructura social muy diferente a la de hace 100 años. Y el sistema de Seguridad Social que funcionó muy bien durante décadas resulta disfuncional con la estructura social y económica de principios del siglo XXI. Necesitamos un nuevo modelo adaptado a las nuevas realidades. 

Los retos más importantes de un nuevo modelo de protección son los siguientes:

1. Debe ser capaz de hacer llegar ingresos suficientes a todos en un mundo en que los jóvenes permanecen mucho más tiempo educándose (en promedio hasta más allá de los 20 años) y se incorporan tarde al trabajo remunerado (muchos con más de 25 o 30 años). Además, va a ser raro que trabajen en lo mismo durante toda su vida laboral. Las profesiones aparecen y desaparecen en pocos años. Cada vez es más normal perder un empleo y necesitar aprender otro diferente. Incluso los que mantienen una misma profesión deben dedicar cada vez más tiempo a la formación para incorporar nuevos conocimientos.

2. Los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos y las mismas capacidades. La pequeña ventaja física de los hombres ha desaparecido por completo en un mundo donde lo que tiene valor es el conocimiento y la capacidad de aprendizaje. Pero entonces es preciso encontrar también una solución al problema de la renovación demográfica.

3. Debe ser capaz de recaudar suficiente en un mundo donde la mayor parte del trabajo lo hacen las máquinas, no las personas. Si cada vez tenemos menos personas trabajando no es una buena idea que la mayor parte de los ingresos procedan de impuestos al trabajo.

4. La esperanza de vida es alta y va a seguir creciendo. Está aumentando mucho el número de personas mayores en buen estado de salud, pero también el número de personas mayores con problemas de dependencia que necesitan mayores cuidados.

5. La globalización ha llegado para quedarse. Ahora la mayor parte de los bienes de consumo de cualquier parte del mundo han sido producidos en cualquier otra. Esto es bueno. Pero nos obliga a estar en condiciones de competir en los mercados internacionales y en ese contexto los sistemas de bienestar tal como se concibieron hace 100 años son un lastre.

6. El medio ambiente y los recursos naturales están en riesgo y dan muestras de agotamiento. En los medios de comunicación se habla del calentamiento global o el posible agotamiento de combustibles fósiles como los mayores problemas, quizá porque parecen tener un impacto económico más inmediato. Pero podemos adaptarnos a eso. Lo que no tiene solución son los cambios irreversibles que significan la extinción masiva de especies biológicas con reducción de la biodiversidad o la acumulación de deshechos químicos y físicos de efectos imprevisibles que van a durar cientos o miles de años.

Diseñar un modelo capaz de conseguir todo esto al mismo tiempo es una tarea realmente difícil. Pero a estos 6 retos hay que añadir uno más, el de conseguir una transición desde el viejo modelo del Estado del Bienestar al nuevo modelo de garantía de la calidad de vida. Este proceso de transformación ya ha comenzado tratando de poner parches a los principales agujeros del sistema. Por ejemplo, ante las amenazas incontestables como el envejecimiento demográfico se han introducido reformas en los sistemas de pensiones que intentan alargar los periodos de cotización, reducir los niveles de prestaciones y favorecer que las personas mayores puedan trabajar más tiempo. Este tipo de reformas no van a resolver los problemas, aunque sí permitirán ganar algo de tiempo y concienciar a los jóvenes de que no pueden esperar jubilarse a la misma edad que sus padres y cobrar una pensión de jubilación elevada durante dos o tres décadas.

Los sistemas de Seguridad Social y el Estado del Bienestar están enfrentando serias dificultades. Y no es solo por la crisis económica reciente, las raíces de las dificultades del Estado de Bienestar son más antiguas. Por ello necesitan una transformación profunda. Los sistemas de Seguridad Social se financian mediante cotizaciones sociales, por ello deben restringir las prestaciones a quienes reúnen unos mínimos de cotización. Pero cada vez hay más grupos de población que no reúnen los requisitos. Los más perjudicados son los jóvenes que necesitan dedicar mayor tiempo a formarse aunque ni siquiera un buen nivel de educación les asegura encontrar un empleo homologable a los empleos que eran normales en el siglo XX. También están los desempleados que agotan su prestación o las mujeres que se ven forzadas a elegir entre tener hijos (pocos) o una carrera profesional y en general cualquier persona que no pueda acreditar un número suficiente de años cotizados. Dado que los sistemas de Seguridad Social financiados por cotizaciones no alcanzan a toda la población ha sido necesario crear sistemas asistenciales de último recurso a cuyas ayudas se puede tener acceso sin necesidad de haber cotizado antes, aunque normalmente se exige reunir toda una serie de requisitos bastante estrictos que incluyen demostrar que no se dispone de medios económicos y una disposición favorable al trabajo. El problema es que cada vez hay más personas que quedan excluidas del sistema de Seguridad Social y los sistemas de asistencia social no pueden atenderlos a todos. El resultado es que la pobreza y la desigualdad, después de haber disminuido durante décadas han comenzado a aumentar de nuevo. Y esto está sucediendo en los países más desarrollados de la Tierra. ¿Realmente no sabríamos hacerlo mejor?

Necesitamos un nuevo modelo de protección social adaptado a la economía del conocimiento

El nuevo modelo debería ser más robusto y ofrecer mejor respuesta a los 6 retos comentados anteriormente. El nuevo sistema debería ser capaz de:

1. Garantizar a todos los ciudadanos una renta básica de forma universal que les permita sobrevivir independientemente del trabajo de modo que las personas puedan dedicar los periodos en los que no tienen trabajo a formarse y puedan arriesgar su tiempo en proyectos de emprendimiento.

2. Las personas que tienen hijos y cuidan de ellos deben recibir también de la sociedad una renta básica por sus hijos ya que están contribuyendo al mantenimiento demográfico.

3. En una economía en la que cada vez mayor parte del trabajo lo realizan las máquinas, los impuestos sobre el trabajo no son la mejor base de financiación. Sería conveniente desplazar gradualmente la base de la financiación de los impuestos al trabajo hacia los impuestos al consumo, en concreto al IVA. Esto permitiría reducir las cotizaciones sociales y mantener los impuestos a la renta en niveles no excesivos.

4. La garantía de una renta básica debería extenderse hasta el final de la vida.

5. Con el sistema actual los países que tenemos una carga elevada de cotizaciones sociales e impuestos sobre el trabajo estamos en desventaja ya que nuestros productos de exportación llevan incorporados dichos impuestos y los países que no protegen a sus trabajadores tienen costes laborales más reducidos. Una solución obvia sería bajar los impuestos que gravan los salarios y elevar en la misma medida el IVA. Por una parte, el precio de nuestros productos de exportación bajaría y podríamos competir mejor, por otra parte, el IVA recae sobre todos los productos, incluidos los productos importados por lo que también dentro del nuestro propio país nuestro productos serían más competitivos.

6. Sin la presión de crear empleos a toda costa nos podríamos evitar las políticas de obras públicas innecesarias de corte keynesiano.

Por supuesto, el cambio de modelo no se puede hacer demasiado rápido. Existen muchos derechos adquiridos y cualquier cambio en el escenario económico de esta magnitud requiere plazos de reforma relativamente largos. Además, cualquier innovación de gran alcance conviene realizarla con prudencia. El conocimiento de tipo científico se adquiere de forma gradual, por ensayo y error, realizando experimentos y aprendiendo de ellos. Hace tiempo que deberíamos haber comenzado a experimentar. El tiempo perdido ya no se puede recuperar, pero esté en nuestras manos lo que podemos hacer a partir de ahora.

Rafael Pinilla

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