Sobre la viabilidad política de la Renta Básica de
Ciudadanía. Comentarios a la contribución de Rafael Pinilla
El análisis de Rafael
Pinilla sobre la viabilidad política de la Renta Básica de Ciudadanía resulta
de enorme interés. Introduzco a continuación algunas ideas que intentan
contribuir al debate.
No habrá sistema digno de garantía de ingresos sin
aceptación política y social del carácter incondicional del derecho a la
existencia
El principal obstáculo para la consolidación de un sistema de garantía
de ingresos eficaz en España ha sido la falta de compromiso suficiente con los
sistemas de última red por parte de los partidos políticos hasta ahora
mayoritarios en el ámbito estatal. La principal expresión de esta actitud ha
sido la falta de apoyo de la Administración del Estado a los sistemas de Rentas
Mínimas Autonómicas. Hasta ahora, el Estado nunca se ha planteado con seriedad la
integración de estas prestaciones autonómicas en el modelo general de
protección del Estado.
Algunos aspectos relacionados con la lucha política entre partidos
explican en parte este distanciamiento. Uno de ellos es que el primer sistema
de garantía de ingresos nació en el País Vasco, en contra además de la posición
expresada por el Gobierno de España. La extensión del sistema a otras
Comunidades Autónomas, en particular a la de Madrid, también se enfrentó en sus
orígenes con la postura estatal. Es un nacimiento en falso que, en cierta
forma, nunca ha sido por completo asimilado por los partidos dominantes en
España, al menos en lo que se refiere a las estructuras centrales de esos
partidos. Otra cosa ha sido la actitud de sus organizaciones regionales, en
general mucho más abiertas a la promoción de estas medidas.
Otros factores han tenido igualmente importancia. El más destacado de
ellos se relaciona con la complacencia con la que la elite política, intelectual
y, en ocasiones, académica ha considerado el sistema de protección estatal
hasta finales de la pasada década. Eran muy pocos, dentro de esa elite, quienes
reconocían las todavía importantes limitaciones en este sistema.
Esta falta de perspectiva crítica tenía algunos fundamentos reales,
entre ellos el aparentemente imparable avance hacia el bienestar de la
población ocupada de forma estable y de la población pensionista. No conviene
dejar de reconocer los elementos fuertes del modelo de desarrollo del periodo
posterior a la Transición en España. Uno de los principales éxitos del modelo
social español ha sido el avance señalado, una mejora que ni siquiera la crisis
económica se ha llevado del todo por delante.
La satisfacción dominante entre los grupos más favorecidos, claramente
mayoritarios dentro de la sociedad, explica que la perspectiva social dominante
hasta la crisis nos haya dejado como legado algunos planteamientos ideológicos
poco favorables a medidas de protección de voluntad universalista, como la
Renta Básica o las Rentas Mínimas. El principal de estos obstáculos ideológicos
es el énfasis dominante en la idea de contribución o cotización previa como
base justificativa del acceso a la protección en caso de necesidad.
Otra idea socialmente muy extendida que tampoco favorece la aceptación
social de la Renta Básica o de las Rentas Mínimas es aquella que sostiene que
el futuro de cada persona, en particular a través del acceso a un empleo
estable, depende ante todo del esfuerzo personal. Este esfuerzo es
particularmente relevante, en esta visión de las cosas, en los momentos
iniciales de la vida laboral, precisamente cuando las personas jóvenes deben
mostrar su máxima disposición a adaptarse a cualquier exigencia externa para
conseguir prosperar en la vida.
La síntesis de este conjunto de ideas era, al menos antes de la crisis, la
percepción de que, dado que a largo plazo toda persona trabajadora era capaz de
“colocarse” en el sistema productivo,
y que el sistema de protección permitía mantener en gran medida los ingresos de
desempleados temporales y pensionistas, este sistema se acercaba poco a poco a
un funcionamiento óptimo. Esta visión de las cosas parecía plenamente lógica
para la gran mayoría hasta septiembre de 2008.
La realidad es que estas ideas han tenido tanta fuerza, y han estado tan
extendidas, que explican en buena medida que no haya existido hasta ahora una
demanda mayoritaria en España, ni en el ámbito político ni en el social, de una
extensión del proyecto de universalización de una garantía de ingresos
suficiente más allá del trabajo y de la protección basada en la cotización. Al
contrario, existen grandes reticencias en amplios sectores hacia prestaciones
que, como las actuales Rentas Mínimas, beneficiarían a personas que no han
aportado lo suficiente a la sociedad (en forma de cotizaciones o de otro tipo
de contribución social) para ser merecedoras de ellas. Estas reticencias ante
las prestaciones aumentarían más claramente en ausencia de límites temporales a
las ayudas y en caso de falta de capacidad de las entidades gestoras para
determinar quiénes las merecerían y quiénes no.
Teniendo en cuenta lo señalado, es lógico que se plantee la parte de
responsabilidad social que es exigible de personas susceptibles de beneficiarse
de las Rentas Mínimas o de la Renta Básica, en particular cuando no hubiesen
aportado previamente algo a la sociedad, por la vía del trabajo y de las
cotizaciones sociales. Es así probable que una parte sustancial de la población,
quizás mayoritaria, se oponga a garantizar a cambio de nada un mínimo de
ingresos, en especial si hay sospechas de que esta política pudiera beneficiar
a personas a las que pudiera calificarse de vagas, caraduras o defraudadoras.
Pero ahí no radica, en realidad, el problema principal. La cuestión
básica es que la sociedad española, como sus partidos mayoritarios, no ha
asumido hasta ahora la necesidad de profundizar en las implicaciones asociadas
a la aplicación efectiva del derecho a la existencia, o a la vida como dice la
Constitución Española. El respeto a ese derecho supone asumir la idea de una
garantía de ingresos para la supervivencia dirigida al conjunto de la población.
Es sin duda conveniente tratar de compatibilizar este derecho con la
responsabilidad social de quienes se beneficien de él pero la aplicación de ese
derecho básico tiene prioridad.
Por esa razón, me parece imprescindible seguir sosteniendo la idea del
carácter básicamente incondicional del derecho a la existencia. Puede que resulte
necesario demostrar la presencia de la necesidad pero, una vez demostrada, el
derecho a la protección debe quedar garantizado de forma efectiva.
El reto, por tanto, es conseguir que una mayoría social y política asuma
el principio del derecho a la existencia que asiste a toda la ciudadanía, sin
excepciones.
Esto no significa que los esfuerzos para aplicar este derecho no traten
de acentuar al máximo el compromiso de la población objeto de apoyo con la
sociedad. Pero las políticas orientadas a conseguir la participación social o
la integración laboral deben enfocarse en términos de estímulos positivos y de
derecho complementarios. El derecho a un apoyo personalizado para la inserción
laboral, por ejemplo, es un planteamiento más adecuado que el principio de la
contraprestación. Por eso, el principio de reciprocidad no debería plantearse en
términos de contrapartidas por una prestación básica que haga efectivo el
derecho a la existencia sino como un elemento asociado al conjunto de derechos
y obligaciones en que se traduce el pacto de ciudadanía.
En ese pacto pueden igualmente concebirse circunstancias en las que
pudieran limitarse algunos derechos, por ejemplo el de acceso a un mayor
bienestar, pero no el relacionado con el derecho a la existencia. Sólo en
circunstancias extraordinarias y con carácter temporal, cuando la propia
pervivencia de la sociedad política estuviera en peligro, podría plantearse, no
una limitación del derecho, sino la introducción de obligaciones
extraordinarias asociadas en términos de contraprestación formativa o laboral.
La experiencia demuestra, por otra parte, que no es necesario presionar
a la población para que busque una mejora en sus condiciones de vida o para que
trate de aportar lo mejor de sí misma a la sociedad. Es lo que, de manera
espontánea y habitual, hace la mayoría de las personas. En este ámbito, la
principal tarea pendiente es ofrecer a la población vías adecuadas de
participación en actividades de utilidad para la sociedad, se integren o no en
el sistema productivo.
Algunas medidas de Renta Básica
pueden plantearse a corto o medio plazo
Con respecto a las medidas a establecer para consolidar el sistema de
garantía de ingresos, la cuestión no estriba en la mayor o menor radicalidad de
la Renta Básica frente a otras medidas sino en las limitaciones económicas
existentes. No debe olvidarse que el déficit público aún se mantiene en 2014
por encima del 4,5%, con una deuda acumulada que se va acercando al 100% del
PIB, unos niveles de desempleo muy elevados y una perspectiva de aumento
sustancial del volumen de población pensionista. En este contexto, un gobierno
responsable debe analizar cuáles son las medidas más factibles para conseguir
el objetivo de consolidar el derecho a la existencia sin poner en riesgo la
estabilidad económica y financiera del Estado. A medio plazo, un buen sistema
de rentas mínimas se presenta en este contexto como la vía más realista para
hacer efectivo el derecho a la existencia.
Pero, como se señala en el documento de Rafael Pinilla, sí hay algunos
ámbitos en los que se debería trabajar en la introducción de programas de Renta
Básica. El más apropiado en estos momentos es el relativo a la infancia. En
este caso se observa una conjunción de elementos favorables para la
introducción de esa medida, en particular una cierta unanimidad en la voluntad
de eliminar la pobreza infantil y una valoración positiva de las prestaciones
familiares aplicadas en los países europeos más desarrollados. Aunque pudiera
resultar aconsejable una extensión progresiva de las prestaciones al conjunto
de la población beneficiaria, este modelo de Renta Básica para la infancia
debería diseñarse desde planteamientos universalistas.
La positiva
valoración que la sociedad española tiene del trabajo como mecanismo de
integración social hace igualmente asumible la introducción de un sistema de bonificación al empleo
para mejorar tanto los incentivos al trabajo como para proteger a la población
trabajadora con menores salarios.
Convendría por tanto plantear la introducción a corto plazo de un sistema
operativo de bonificación al empleo.
Este sistema podría
modularse de forma que se aplicaran mensualmente los complementos de ingresos a
trabajadores y trabajadoras con menores ingresos. Este mecanismo de complemento
regular a los bajos salarios podría tener en cuenta la experiencia de los
estímulos al empleo de Euskadi, del RSA francés o de los créditos fiscales
británicos. Debería poder completarse, por otra parte, con una aproximación
similar a la del EITC de Estados Unidos La idea sería que, para categorías de
trabajadores con bajos ingresos, aunque no cercanos o inferiores al umbral de
pobreza, la liquidación anual del IRPF se tradujera en un complemento económico
puntual que facilitara hacer frente a algún tipo de gasto extraordinario
durante el año.
La
experiencia de los sistemas de rentas mínimas da pistas sobre cómo actuar de
manera eficaz y eficiente. Un elemento clave es que se alejen de los principios
de temporalidad en el acceso
Muchas de las
propuestas que realiza Rafael Pinilla, algunas de ellas muy novedosas, son
positivas de cara a mejorar los sistemas actuales de rentas mínimas. La
experiencia de estos programas es lo suficientemente amplia en España, además,
como para permitir asegurar un rendimiento social suficiente por parte de estos
programas, incluso en términos de contribución a la mejora de los niveles de
empleo.
Algunos aspectos
planteados por Pinilla merecen alguna consideración, sin embargo, en concreto
los siguientes:
1. Resultan acertadas las propuestas que realiza Rafael Pinilla en lo
relativo a la mejora y simplificación de los
procedimientos de solicitud y acceso a las Rentas Mínimas. De particular
utilidad resulta la vía de auto-declaración que se plantea. Su aplicación permitiría
reducir de forma significativa el tiempo de tramitación de las prestaciones.
Sin
embargo, la experiencia demuestra que en muchos casos resultará necesario
mantener una referencia institucional de contacto para la población necesitada,
en especial si están presentes necesidades o problemáticas asociadas que no son
de naturaleza estrictamente económica. En este punto, conviene señalar que la asignación de la gestión de las ayudas a los
servicios sociales de los ayuntamientos sí resultó en general eficaz y
eficiente, aun cuando pueda interferir de forma negativa en la gestión del propio
trabajo social. Hay otros modelos de gestión que pueden funcionar adecuadamente
pero uno descentralizado, sustentado en las instituciones locales, no tiene por
qué tener inconvenientes diferenciales. No debe olvidarse que el clientelismo
local potencial puede minimizarse con una buena gestión profesional.
2. Un segundo aspecto a matizar tiene que ver con un posible registro
público de solicitantes o demandantes en programas de rentas mínimas. Una cosa es la responsabilidad de
la Administración en garantizar una gestión eficaz y eficiente de las ayudas y
otra facilitar información
personalizada sobre qué personas concretas reciben ayuda, en qué cuantía y
durante cuánto tiempo. Esta información es personal y no debería poder ser
objeto de debate público.
El
respeto a la intimidad de las personas así como de su derecho a la auto-organización
de la vida, incluso en el caso de los más pobres y desfavorecidos, me lleva
igualmente a ver con reticencia medidas que implicaran un control de las
personas respecto a su política de gastos. No se trata de negar la posibilidad
de usar tarjetas de gasto para facilitar la gestión de las transferencias pero
sí que la Administración controle ese gasto. Si es necesario un control de esta
naturaleza, debería ser atribuido a la Justicia cuando hubiera motivos para
ello, no a la Administración general. Es verdad que el gasto debería vincularse
a productos o servicios relacionados con la subsistencia pero, vistas las
cuantías de las prestaciones, es imposible que se aplique de forma significativa
a otras partidas en condiciones normales.
Un
indicador claro de la corrección de las actuaciones a adoptar en este tipo de
cuestiones es la medida en que se ajustan a los instrumentos de control que se pretende
aplicar a los propios de los programas dirigidos a la población general. No es
adecuado, por ejemplo, que lo que no se aplica a las PNC o a los subsidios de
desempleo, sí se aplicara a las personas que se beneficiaran, en términos
reales, de una Renta Básica o de las Rentas Mínimas.
3. Otro aspecto a destacar es que los programas tipo rentas mínimas
deberían poder llegar a toda la población necesitada. España está en
condiciones de garantizar unos mínimos suficientes a todo el colectivo
necesitado, sin necesidad de aplicar políticas de reparto basadas en límites
temporales en el acceso a las prestaciones. Si los presupuestos disponibles
resultan inicialmente limitados, es mejor empezar inicialmente con un nivel de
cuantía más reducido, aunque suficiente, tratando de ajustar progresivamente al
alza las cuantías hasta alcanzar el nivel considerado adecuado.
El
hecho de que las disponibilidades presupuestarias resulten probablemente
limitadas durante los próximos años sí justifica en cambio que, frente a una aproximación
individual, se apueste inicialmente por vías de cobertura de las necesidades que
tengan en cuenta las formas reales de convivencia entre las personas. Es una
vía de aprovechar las economías de escala en el tratamiento de las situaciones
de necesidad.
Luis Sanzo
Artículos relacionados:
