Una propuesta de la Renta Básica de Ciudadanía que podemos tener en España a partir de 2015
Primer borrador
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| Rafael Pinilla |
Conviene empezar reconociendo que "no somos quién" para formular una propuesta de Renta Básica de Ciudadanía acabada, y por ello no lo vamos a hacer. El nombre elegido para este blog ya indica que nuestro interés consiste en ofrecer ideas de lo que creemos que "podemos" hacer, no en prescribir recetas de lo que "deberíamos" hacer. Así que entiéndase esta propuesta como lo que es, una humilde contribución al debate político en este año apasionante en el que el juego político parece sorprendentemente abierto. Aquí va pues nuestra primera propuesta con los mejores deseos para los ciudadanos y políticos de buena voluntad.
1. El concepto de Renta Básica de Ciudadanía (RBC)
“Entendemos por Renta Básica de Ciudadanía (RBC) un ingreso modesto, pero suficiente para cubrir las necesidades
básicas de la vida, garantizado a cada miembro de la sociedad como un derecho y
no sujeto a otra condición que la de ciudadanía”.
Algunas aclaraciones previas sobre el concepto de RBC y de porqué en este Blog hablaremos siempre de RBC, con la C de ciudadanía, y no simplemente de RB
- La RBC no es un fin en sí misma. Se propuso como
medio de resolver el tradicional conflicto entre los valores humanos
universales de libertad
(individual), igualdad (de
oportunidades) y fraternidad
(entendida como solidaridad con los menos afortunados o justicia
distributiva).
- La RBC es un modelo ideal que pretende garantizar un mínimo de libertad efectiva a todos los ciudadanos. Porque el ejercicio efectivo de la
libertad requiere en una sociedad desarrollada de un mínimo de
medios económicos.
- La RBC es también un modelo ideal de justicia distributiva. La idea de la RBC conecta bien con el sentido ético universal de equidad social y solidaridad con los menos afortunados.
- La RBC es más que un ideal. Pretende ser económica y políticamente viable. Pero La clave de la viabilidad económica y política de la RBC
está en la C de ciudadanía. Porque ha de existir una
comunidad política que garantice el derecho y, consecuentemente, la
comunidad política debe establecer también qué deberes de ciudadanía es
razonable exigir a los ciudadanos para que la garantía de la RBC sea funcional y
sostenible en el tiempo.
- La RBC se propone como un derecho económico básico. Lo que nos obliga a reconsiderar el resto de derechos sociales y económicos. Nos obliga a repensar y quizá adaptar otros sistemas relacionados con la protección social, desde la Seguridad Social al sistema fiscal.
Si lo que pretendemos es
formular un modelo viable de RBC es preciso entender bien el sentido que damos
al termino de ciudadanía. Que la RBC se establezca como derecho ciudadano
implica que las personas que cumplen con sus obligaciones de ciudadanía puedan
exigir ante la autoridad política, incluso judicialmente, su
derecho al cobro de la RBC. Pero es
preciso cumplir con los deberes de ciudadanía. Por ejemplo, entre los deberes de
ciudadanía que se pueden exigir en una sociedad democrática encontramos al menos todos estos:
-
El cumplimiento de las leyes y las normas de la
comunidad
-
El respeto a la libertad de las otras personas
-
El respeto de la propiedad pública y privada
-
El pago de los impuestos, cotizaciones sociales
y tasas
-
El pago de las multas en caso de cometer
infracciones
- El cumplimiento de los contratos civiles y mercantiles
-
Un compromiso moral de participación política
-
Un compromiso con la defensa de los bienes
comunes, como el territorio o el orden constitucional
Por tanto, la garantía
de una RBC implica necesariamente un pacto o contrato social, y la garantía de la RBC
será tanto más eficaz cuanto mayor sea la aceptación social del pacto. En este
sentido, es evidente que la mayor fuente de
controversia sobre la RBC tiene que ver con la conveniencia o no de incluir en
el pacto social el “deber de trabajar”. Algunos defensores prominentes de la RBC han defendido que todos los ciudadanos deberían cobrarla,
incluso los que manifiestan su deseo de no trabajar. Desde
nuestro punto de vista es perfectamente legítimo que la comunidad política
establezca deberes a sus ciudadanos, incluido --en su caso-- el deber de trabajar. Aunque de
acuerdo con el principio de coherencia si la comunidad quiere exigir el deber de trabajar debería también estar en condiciones de proporcionar un empleo digno a todos aquellos a los que quiera imponer la obligación de trabajar.
2. Principios rectores para elaborar una propuesta viable para España en el año 2015
- Principio de coherencia entre derechos y deberes. El derecho a la RBC se asocia necesariamente a un conjunto de deberes de ciudadanía. Por tanto, en el proceso de formulación e implementación de un modelo de garantía de rentas será clave la definición clara de los deberes de ciudadanía.
- Principio de igualdad. La garantía del derecho ciudadano a nivel de cada comunidad (compromiso igual del Estado con todos los ciudadanos del Estado y de las CCAA con todos los ciudadanos de la CCAA).
- Principio de realidad. Implicaciones:
o
Existen restricciones económicas. El principio
de realidad implica que la cantidad de RBC a repartir no puede superar los
recursos máximos que la sociedad esté dispuesta a asignar a tal fin.
o
Existen incertidumbres sobre los efectos, y
opiniones muy diversas sobre cómo implementar un sistema de garantía de rentas.
El principio de realidad implica que aceptamos que los conflictos entre ideas o
hipótesis sobre los efectos se resuelvan mediante el contraste empírico.
3. Condicionantes de la viabilidad de la propuesta
- Económico. Existe siempre una restricción presupuestaria. Es decir, no se puede garantizar la RBC más allá de la
capacidad financiera de la comunidad política que la sostiene.
- Político. Es necesario lograr un consenso aceptable para una mayoría
política lo más amplia posible.
- Administrativo. Hemos
de respetar el complejo sistema de competencias vigente en España con los tres niveles de Estado,
CCAA y municipios como elementos esenciales.
4. Claves para modelar una propuesta viable y sostenible en el tiempo
- Procuraremos definir el modelo como una estrategia robusta (adaptativa), no buscamos crear un modelo de RBC ideal u óptimo en ningún sentido, sino una estrategia pragmática con capacidad de adaptación a cualquier cosa que pueda suceder. Es decir, capaz de funcionar bien en cualquier escenario de futuro plausible (incluidos vaivenes políticos y crisis económicas).
-
Debemos
respetar los procedimientos aceptados (democráticos, científicos y
jurídico-administrativos). Utilizar los medios correctos es más
importante que el logro del fin (objetivo) para que un modelo se pueda mantener en el
tiempo. Es decir, en el proceso de alcanzar un sistema de RBC sostenible y
aceptable para la mayoría de la ciudadanía “el fin no justifica los medios”. Por
ello es necesario promover:
o
Un consenso
político lo más amplio posible en los objetivos y los procedimientos que son aceptables. El sistema de RBC no debe depender de
decisiones arbitrarias de un partido político. Idealmente, la garantía de una
RBC debería incluirse en el consenso constitucional.
o
La evaluación
empírica de los resultados (económicos, psicológicos, sociales). Es
necesario evaluar en qué medida el sistema está consiguiendo los objetivos
pretendidos (reducir la pobreza, mejorar la inserción social, mejorar la
calidad de vida y la libertad efectiva de las personas).
o
La eficacia
y eficiencia de los procedimientos jurídico-administrativos para la
satisfacción del derecho ciudadano de la RBC y para mantener bajo control
cualquier tipo de conducta indeseable o fraudulenta como podría ser la falsedad
de datos en las solicitudes o de los datos de seguimiento.
5. Ideas para concretar una política de garantía de RBC en España en 2015
Diagnóstico
de situación
Nos encontramos al final de una durísima crisis económica con
tasas de paro muy elevadas y un nivel de desigualdad y pobreza de los más
altas de Europa. Al comienzo del año 2015 se aprecian los primeros signos de
recuperación económica, todavía muy débiles, y durante este año se convocarán
elecciones locales y autonómicas en mayo y generales a finales de año. Por
primera vez desde el consenso constitucional de 1978 el panorama político
electoral parece completamente abierto hasta el punto de que el consenso
constitucional se considera revisable.
Prioridades
estratégicas
-
Prioridad 1. Reducir la pobreza. La forma más inmediata de acometer esta prioridad es mediante la extensión
del alcance de los programas de RMI de las CCAA para convertir la RBC en un
derecho efectivo. Como se explica en otro post de este blog, la política de Rentas Mínimas es compatible con una propuesta de RBC, y puede ser perfectamente el primer paso para establecer una auténtico sistema de garantía de rentas. La puesta en práctica puede realizarse por iniciativa de las
CCAA, manteniendo las cuantías básicas por titular, por dependientes y máximos
por hogar. Posibles
ideas para la implementación:
o
Creación de un fondo público para la garantía
de la RBC con una dotación presupuestaria que refleje el compromiso público comprobable de erradicación de la pobreza. Por
ejemplo, una dotación inicial de al menos el 0,1% del PIB y un objetivo de
incremento presupuestario para alcanzar el 0,5% del PIB de la CCAA en un número
determinado de años.
o
Administración
transparente del Fondo de la RBC mediante la creación de una Agencia Independiente
del Gobierno. La Agencia podría depender del Parlamento Autonómico
y estar obligada a rendir cuentas mensualmente a un consejo ciudadano plural (con
presencia de todas las fuerzas políticas parlamentaria y de un grupo de beneficiarios
directos del fondo elegidos por ellos mismos o seleccionados por sorteo al azar). Competencias de la Agencia de
Administración del Fondo de la RBC:
§
Gestión de solicitudes de RBC, determinar
beneficiarios mediante procedimiento de asignación, gestionar los pagos y
devoluciones.
§
Crear y mantener un registro público de
solicitantes que incluya el histórico de RBC percibida y el curriculum de ciudadanía.
§
Creación de un sistema de información y
estadística para el seguimiento de beneficiarios y el impacto de la RBC sobre sus
vidas que permita conocer el impacto de la RBC, el grado de cobertura de la
población necesitada, su efectividad, detección de problemas y en general evaluación
del programa para la mejora del mismo.
§
Publicar informes periódicamente de evaluación
y rendición de cuentas al Consejo Ciudadano de la RBC.
o
Convertir
la RBC en derecho ciudadano exigible, sólo condicionado a la
solicitud previa mediante una “declaración de ingresos y expresión de un compromiso
de ciudadanía, transparencia y cooperación administrativa”. Es decir, sustituir
la exigencia actual de un control previo de medios económicos y los compromisos
de inserción por la firma del documento de buenas intenciones para agilizar la
tramitación y reconocimiento del derecho. Nada impide establecer procedimientos
de comprobación a posteriori, de oficio o a instancia de parte, así como la
inclusión en el compromiso de ciudadanía condiciones objetivas de la
disponibilidad de los beneficiarios para realizar trabajo remunerado, participar
en actividades de formación o realizar actividades de voluntariado a favor de
la comunidad.
o
Hacer la
RBC compatible con ingresos por trabajo. Establecer un procedimiento sencillo
de retirada gradual de la transferencia de renta de la RBC en función de los
ingresos logrados asegurando la retención de al menos el 50% de los ingresos
adicionales logrados por el trabajo. El exceso se devolvería al Fondo de
garantía quedando a disposición para la extensión del alcance de la garantía de
la RBC.
o
Establecer
un procedimiento objetivo, justo y transparente de asignación de los recursos
del Fondo a los solicitantes. Normalmente el número de
solicitantes excederá a las posibilidades del Fondo. Pueden establecerse
procedimientos limitantes como el orden de petición (restricción por colas), el
sorteo equiprobable, la limitación de la duración de la prestación a 6 o 12
meses, etc.
o
Prever
medios para lograr ingresos e incrementar la dimensión del fondo. Ya sea por compromiso de
incremento de asignación presupuestaria o mediante la creación de otras fuentes
de ingresos (por ejemplo, la creación de una lotería y asignación al Fondo de
los beneficios o asignación al Fondo del patrimonio de las herencias sin heredero).
-
Prioridad 2. Mejorar las oportunidades de empleo de los receptores de la RBC mejorando
las políticas de activación para
convertirlas también en un derecho ciudadano. El objetivo de esta política es facilitar
a los titulares de la RBC el logro de
empleos que les supongan una remuneración significativamente superior a la RBC
(incluso devolviendo el 50% de la RBC). Para ello es necesario que las CCAA
mejoren sustancialmente la dotación presupuestaria y la eficacia de los programas
de formación para desempleados, así como el aumento de la oferta de empleos
públicos y privados de carácter formativo y con valor curricular para los
demandantes de empleo. Estos programas deben estar abiertos a todos los
desempleados tanto si son beneficiarios de la RBC como si no, pero los
beneficiarios de la RBC podrían tener algún tipo de prioridad para el acceso,
ya sea reservando una cuota de la oferta para ellos o algún tipo de
bonificación para los empresarios que seleccionen beneficiarios de la RBC. Para
ello los servicios de empleo de las CCAA podrían:
o
Priorizar en su oferta de cursos de formación para
el empleo y de empleos en prácticas la selección de beneficiarios de la RBC.
o
Crear un mercado de oferta y demanda de empleos
facilitando a los beneficiarios y solicitantes de la RBC la creación y
publicación de un currículum de ciudadanía que incluya tanto las competencias
laborales como la experiencia laboral y de voluntariado de en actividades de
utilidad para la comunidad. social y laboral. Asignar valor en los baremos de
selección de personal al Currículum de Ciudadanía de los beneficiarios y
solicitantes de la RBC.
o
Establecer convenios con empresas para la
creación de una oferta de puestos de trabajo en prácticas priorizando el acceso
a los mismos de los titulares de la RBC.
o
Dar prioridad absoluta a los beneficiarios y
solicitantes de la RBC que reúnan las competencias necesarias en cualquier
oferta de trabajo público remunerado de carácter no permanente (ocasionales,
eventuales, sustituciones). Por ejemplo, agentes de transmisión de datos en los
procesos electorales, encuestadores, emergencias de protección civil, etc.
o
Establecer convenios con ONGs sin fines de
lucro para la creación de una oferta de puestos de voluntariado no remunerado
pero con valor formativo y curricular para ofrecer a los beneficiarios de la
RBC.
o
Implicar a los propios beneficiarios y
solicitantes de la RBC en el control de la veracidad de las declaraciones de
solicitud y el seguimiento y control de los beneficiarios de la RBC ofreciendo
esta actividad como trabajo remunerado de carácter temporal con valor
curricular.
-
Prioridad 3. Reconocimiento del valor económico del trabajo que realizan las personas que cuidan de los
niños y los mayores dependientes. Se trata de
mejorar la calidad de vida de las personas que cuidan de hijos y personas mayores
dependientes (mayoritariamente mujeres) mediante adaptación de legislación estatal de Seguridad Social y reforma del
sistema del IRPF acercando la legislación española a los esquemas de
reconocimiento propios de los países del centro y norte de Europa. Esta
iniciativa ha de tomarse a nivel del Estado por lo que no la trataremos en
detalle por el momento. En cualquier caso debería incluir elementos como los
siguientes:
o
Que los
periodos dedicados al cuidado de hijos o mayores dependientes se computen como
años trabajados (aunque sea parcialmente) a los efectos de la
cotización a la Seguridad Social.
o
Eliminar el actual procedimiento de
bonificación a las familias mediante incremento de la base exenta del IRPF por
hijos y dependientes. Sustituirlo por un modelo
de reducción de la cuota del impuesto con posibilidad de cobrar las cuotas
que resulten negativas. Este cambio es necesario porque el sistema actual
beneficia más a las rentas más altas, lo que es absurdo.
o
Establecer un mecanismo de anticipo de las cuotas negativas del impuesto con
capacidad de sustituir o complementar, cuando sea posible, al sistema de
garantía de RBC de las CCAA.
-
Prioridad 4. Integración del sistema de
garantía de rentas y las modificaciones de la Seguridad Social con una reforma
del sistema de IRPF que asegure la progresividad
neta y la transparencia del sistema en su conjunto (redistribución neta
incluyendo impuestos, beneficios fiscales, cotizaciones y transferencias
sociales). Esto permitiría deslindar el objetivo universalista de garantía de
rentas gestionado mediante el IRPF del objetivo de mantenimiento de la renta de
los cotizantes de la Seguridad Social haciendo ambos sistemas complementarios.
De este modo, existiría un sistema de RBC igual para todos, independientemente
de haber generado o no suficientes derechos de cotización social, y un sistema
complementario de SS que garantizaría a los cotizantes niveles superiores de
renta ante las contingencias protegidas en función de su historial individual de
cotización.
Como se puede ver, esta propuesta no es un modelo acabado, ni pretende serlo. Constituye tan solo un primer borrador para la discusión y el debate. Se han querido concretar algunas ideas concretas como ejemplo de las que se podrían incluir en un programa electoral para las elecciones autonómicas para mostrar que es posible y deseable tomar la iniciativa de implementar la RBC a ese nivel. Pero entendemos que los detalles deben estar sujetos a la discusión y el debate público por lo que no tendría sentido intentar establecer desde aquí lo que puede ser un nivel adecuado de RBC en una CCAA determinada u otra. Lo esencial es definir un objetivo general y una estrategia adaptativa.
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